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高一飞 蒋稳:习近平关于政法机关严格执法的重要论述解读

更新时间:2019-12-09 21:20:53
作者: 高一飞 (进入专栏)   蒋稳  

  

   原载《政法学刊》2019年第2期,第5-16页。

   摘要:在党的多次重大会议与习近平总书记的讲话中,对“严格执法”提出了许多重要思想与观点。提出严格执法,原因在于现实中执法不严的现象严重,这也是提高执法公信力的要求、依法治国的要求。实现严格执法,要强化执法人员公正廉洁的职业道德、执法人员要信仰和坚守法治、要让执法权关进制度的笼子、要让执法权在阳光下运行。当前要着力解决权力违法违规干预问题、全社会要信仰法律、要将以德治国和依法治国相结合、要将严格执法与文明公正执法相结合、领导干部要保证执法、支持司法、带头守法。习近平总书记的这些论断有助于我们完善严格执法,为中国法治化进程取得新突破新发展提供了理论指南。

   关键词:执法必严、严格执法、执法权、严格司法

  

   党的十一届三中全会确立“执法必严”以来,中国的法治建设的步伐不断加快,但其中也出现了执法失之于宽松、不作为、乱作为、粗暴执法、越权执法等问题。党的十六大报告提出“严格执法”以来,党的十七大、十八大、十九大报告重申了严格执法的要求。习总书记也在多次讲话中对“严格执法”有过深刻的论述,我们应当根据习总书记的讲话与党的会议精神不断完善与实现严格执法,实现社会公平正义。


一、“严格执法”的理论来源

  

   党的十一届三中全会确立“有法可依、有法必依,执法必严,违法必究”十六个字,是我国社会主义法制建设总方针,是邓小平理论的一项重要内容。党的十八大报告提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。”,这是中国特色社会主义法治在新时代的新要求,反映了党的十一届三中全会的“法制”到党的十八大以来“法治”的变迁。“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,”[1]习总书记在多次讲话中提及“执法必严”与“严格执法”,下面就来探讨两者的演变与含义。

   邓小平同志在企业规章制度、整顿军队纪律等各方面均体现“严”字。由此可知,执法必严提出的历史背景与当时党和国家完成拨乱反正、办案执法不严、犯罪活动猖獗、改革开放经济建设等因素密不可分。党的十一届三中全会提出把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来,执法必严是推进改革开放深入发展、建立社会主义市场经济体制的必要条件之一。市场经济法制化,切实做到执法必严,有助于纠正从计划经济转为市场经济过程中的违法行为,从而使社会稳定,市场经济在有活力有秩序的状态下运行。

   执法必严包括从严执法、平等执法、公正执法三方面的执法思想和原则。[2]邓小平同志在《党和国家领导体制的改革》一文中也指出了执法必严的基本含义:“公民在法律和制度面前人人平等,党员在党章和党纪面前人人平等。不管谁犯了法,都要由公安机关依法侦查,司法机关依法办理,任何人都不许干扰法律的实施,任何犯了法的人都不能消遥法外。”[3]树立权由法定、权依法使的基本法治观念。

   由此可见,邓小平同志将执法必严的主体限定为公安机关与司法机关。关于执法必严,相关学者也有以下看法,乔伟教授认为:“必须明确,我们所说的执法,既包括司法机关的执法,也包括行政机关的执法。”;[4]苏永胜提出:“‘执法必严’中的‘严’体现在确保国家审判权由人民法院统一行使、使人民法院保持应有的独立性、对案件定性量刑要准确适用法律等。”;[5]罗德银认为:“不依程序审判、个人意见代替合议庭作出判决等问题是执法不严的表现。”。[6]通过相关学者对“执法必严”的理解,反映出当时学者们的法制观念并未对执法与司法加以严格区分,这也与邓小平同志的法制观念相吻合。

   党的十六大报告提出:“推进司法体制改革。按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度,进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。”[7]这一报告中,将“公正司法”和“严格执法”并提,二者就是执法必严格的新版和分解。

   党的十七大报告指出:“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。加强政法队伍建设,做到严格、公正、文明执法。”提出了“依法独立公正司法“(依法独立公正地行使审判权、检察权),“严格、公正、文明执法”,在司法和执法面前增加了不少定语,试图将其要求全面具体化。同时,二者又可以统称为“规范司法行为”,即这里的司法,包括了执法和狭义的司法。

   党的十八大报告提出:“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严违法必究。”重申了十六大报告中的“严格执法、公正司法”的要求。

   党的十八届四中全会报告明确提出:“公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制,规范司法行为,加强对司法活动的监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”,在报告的第三部分“深入推进依法行政,加快建设法治政府”明确指出:“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任。”。[8]而在报告的第四大部分“保证公正司法,提高司法公信力”中指出:“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职,侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”。[9]

   由此可知,在四中全会报告中,严格执法指的是行政执法,而公安机关的刑事执法其实是包含在“公正司法”中。[10]这是党在重要会议中对法律实施与司法工作中提出的重要战略部署,是在党“四个全面”的治国理政理念背景下做出的司法制度安排。由于依法治国的要求不断提高,百姓对于司法公正的殷切期盼,此时严格司法的提出具有重要意义。“推进严格司法”是新时代“规范司法行为”基础上提出的对司法新要求。严格司法的核心价值在于公正,同时做到实体公正与程序公正,即三个“符合”。

   党的十九大报告则指出:“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。……各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”重申了十六大以来“严格执法、公正司法”的要求。

   习近平总书记沿用了十六以来的提法,通过区分司法的广义狭义概念,对执法与司法作出明确的划分,他指出,“坚持公正司法,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。”。[11]与此同时,他还指出“新闻媒体要加强对执法司法工作的监督,但对执法司法部门的正确行动,要予以支持,加强解疑释惑,进行理性引导,不要人云亦云,更不要在不明就里的情况下横挑鼻子竖挑眼。”。[12]这里的“司法案件”,显然是指包括“执法司法工作”在内的广义司法机关办理的案件;而将案件的办理工作概括为“执法司法工作”,又表明了他认可狭义司法的提法,即狭义的司法是不包括“执法”的。[13]狭义的司法仅指法院的审判权、检察机关的检察权,广义的司法包括侦查、起诉、审判、执行和司法行政工作等诉讼活动,习近平总书记深刻认识到法院司法有自身的规律,对执法与司法做了明确的区分。公安机关和司法行政机关执行刑罚的部门,是严格执法的主体,但是它们又属于广义上的司法机关。

   在2014年1月7日,习近平总书记《严格执法,公正司法》一文中,“严格执法”指的并不是行政执法,而指的是刑事执法,原因有二:一是这是针对政法机关的一次讲话,政法机关的执法,当然主要是刑事执法,它是广义的公正司法的内容。二是在习总书记的这篇文章中,多次提出“执法司法”这个概念,例如:“‘公生明,廉生威。’执法司法是否具有公信力,主要看两点……”、[14]“做到严格执法、公正司法,还有着力解决领导机关和领导干部违法违规干预问题……一些党政领导干部处于个人利益用各种方式干预个案,甚至让执法司法机关做违反法定职责的事……”[15]通过相关语境可以得知,这里的“执法”指的是刑事执法,“司法”指的是检察院、法院的狭义司法行为。

   本文所研究的严格执法,就是指刑事执法机关的执法,是广义“司法”的一部分,我国刑法第94条规定:“司法工作人员,是指有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员”。本文中的“执法”,具体来说,说是指侦查、监管职责的工作,或者说,就是严格刑事执法。


二、政法机关“严格执法”的含义

  

   当前,中国特色社会主义法律体系已经形成,虽然我国的法律体系仍需完善,但是相比较于严格执法的问题,有法可依、科学立法的问题已经得到了总体上的解决。习近平总书记在《严格执法,公正司法》一文中明确指出“政法机关要完成党和人民赋予的光荣使命,必须严格执法、公正司法。……有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话……天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”,在这篇文章中“严格执法”专门指的是刑事执法。下面就来解读“严格执法”的含义。

   (一)严格执法的正面解读

   全面建成小康社会对依法治国提出了更高的要求,严格执法是依法治国必不可少的一个环节。习近平总书记对于“执法”与“严格执法”有过解读:“执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,执法人员必须忠于法律、捍卫法律,严格执法、敢于担当”。[16]前面解释执法的含义,后面解释了执法人员在执法时应当具备的素养和态度。在十八届中央政治局第四次集体学习时,习近平总书记指出:“执法者必须忠实于法律,既不能以权压法、以身试法,也不能法外开恩、徇私枉法。”[17]从执法者的角度出发正面解读了严格执法的具体含义。

   由此可知,严格执法单从字面含义来说就是“严格地让纸面上的法律变为现实中的法律”,要求我们的干警在执法过程中,必须严格依法依规办事,在执法过程中不能有丝毫马虎,对办事单位和个人要严格要求。具体来说,严格执法有“两大标准”即实体上的标准要严、程序要严。

   (二)违背严格执法的表现形式

   在党的多次重大会议与习近平总书记的多次讲话中,对违背严格执法的表现形式进行了深刻说明,从侧面反映了当前我国严格执法任重而道远。党的十八届四中全会指出:“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重,执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在,执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈;部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强,(点击此处阅读下一页)

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