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刘亮:法律解释主体间配合关系的反思与重构

更新时间:2019-09-25 15:45:17
作者: 刘亮  

   作者简介:刘亮(1990- ),男,江苏靖江人,华东政法大学政治学与公共管理学院助教,博士,主要从事宪法学研究。上海 200042

  

   内容提要:法律具体应用解释主体在法律解释的制定以及实施过程中形成各种配合关系,对于法律解释、法律解释体制乃至宪法秩序有显著影响。实践中,法律解释制定中的配合关系主要表现为联合解释和法律解释过程的参与,法律解释实施中的配合关系表现为法律解释的认可。我国法律解释主体间配合关系的丰富,源于全国人大常委会怠于行使职权,法律解释主体权力的扩张为配合关系的丰富创造条件,配合关系的形成则取决于法律解释主体的主观动机。面对配合关系之弊,应确立关系的规制方案和配合之弊根除的方案。

   关 键 词:法律解释  法律解释体制  联合解释  配合关系  legal interpretation  legal interpretation system  joint interpretation  cooperative relationship

  

   1981年第五届全国人大第19次常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》(以下简称《决议》)对法律解释权做出配置,“确立了当代中国的法律解释体制的基本框架”,[1]随后,法律解释体制逐步细化、完善。实际上,法律解释主体并未严格遵循《决议》的规定,尤其是法律具体应用解释主体,在法律解释的制定以及实施过程中形成了各种配合关系,对于法律解释、法律解释体制乃至宪法秩序具有显著影响。在依宪治国的背景下,审视法律解释主体间的各种配合关系,对于维护宪法权威,提升法律解释的科学性以及法律解释体制的完善具有重要价值。

  

   一、法律解释主体间配合关系的现状

  

   《决议》将法律解释权分别赋予全国人民代表大会常务委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院及主管部门。《决议》的权力配置分为两个层次,第一层次的权力配置将法律解释划分为法律条文本身的解释(或称“抽象的法律解释”)与具体应用解释,第二层次将具体应用解释划分为“法院审判工作中、检察院检察工作中”具体应用解释和其他应用解释,“在法律具体应用方面,司法解释与行政解释各自针对不同性质的问题而形成相互独立的权限领域”,[2]由此形成司法机关和行政机关在法律解释上的分工。[3](P240~241)

   罗文斯坦将权力持有者之间的控制关系分为两类,即联合和阻碍,联合是指权力持有者之间的合作,阻碍是指权力持有者之间的监督和制约。①据此,笔者将国家机关间的关系简化为分工、配合和监督制约,所谓“配合”乃是分工各方共同促成任务的完成,“监督制约”则表现为分工各方相互限制。《决议》重在分工,唯一的交互关系在于具体应用解释主体间争议由全国人大常委会裁决,全国人大常委会居于其他解释主体之上,监督其他法律解释主体之权力行使,此外,再无配合关系或监督制约关系的构建。

   实践中,法律具体应用解释主体间形成诸多配合关系,②表现为两个或数个解释主体共同促成法律解释的制定或实施,如林维教授所言,“(最高人民法院和最高人民检察院)联合解释的根本原因就在于解释权力分散背景下司法权的相互配合”,[4]联合解释是法律主体间配合关系的典型。

   法律解释主体间的关系主要是在法律解释实践中形成的,立法机关也有所构建。法律解释主体间的关系既体现在法律解释的制定过程中,同样体现在法律解释的实施中。法律解释制定过程中的配合关系大致有两种情形。

   一是联合解释。联合解释作为配合关系的典型,早已引起学者的注意,“在实践中,在适用法律的过程中对如何具体应用法律的问题,最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部共同进行解释”。[5]联合解释并非产生于《决议》公布之后,早在新中国成立初期,如《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于判处徒刑的反革命分子准许上诉的通知》([55]法行字第17379号、[55]高检四字第1315号、[55]司普字第2789号),由最高人民法院、最高人民检察院和司法部联合解释;《最高人民法院、最高人民检察院关于死缓减刑等有关问题的联合批复》([56]法研字第11375号、[56]高检四字第1591号),由最高人民法院和最高人民检察院联合解释。《决议》对于联合解释未置可否,这一配合关系继续运作,尽管对于检察机关拥有法律解释权的正当性争议不断,③但最高人民法院和最高人民检察院联合做出法律解释已属司空见惯,④“两高”与国务院主管部门间的联合解释⑤也已成为我国法律体系的重要组成部分。最高人民法院与最高人民检察院分别在《最高人民法院关于司法解释工作的规定》(法发[2007]12号)⑥和《最高人民检察院司法解释工作规定》(高检发研字[2006]4号)中,认可最高人民法院与最高人民检察院的联合解释。⑦相对而言,“两高”与国务院主管部门的联合解释至今尚无规范依据。

   二是法律解释过程的参与。此种情形是指某一主体在解释法律的过程中,其他法律解释主体参与,主要有两种形式。

   (1)为解释主体提供参考意见。《最高人民法院关于三代以内的旁系血亲之间的婚姻关系如何处理问题的批复》指出,“经征求全国人大常委会法制工作委员会和民政部等单位的意见后……”最高人民法院在做出该项法律解释过程中,民政部为该解释提供参考意见,即民政部配合最高人民法院。《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》(国发[2016]65号)要求,“积极配合司法机关做好相关司法解释的制修订工作”,“积极配合”可理解为在司法机关解释法律过程中提供参考意见。

   (2)根据请求做出法律解释。《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经[1997]18号函的复函》([1997]国土函字第96号),国家土地管理局应最高人民法院的要求对转移土地使用权相关问题做出解释,即国家土地管理局配合最高人民法院。2016年,《国务院关于研究处理食品安全法执法检查报告及审议意见情况的反馈报告》指出:“针对监管实践中反映食品安全案件处罚起点高的问题,食品药品监管总局发布了食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知;同时致函最高法院,积极推动修订食品安全相关司法解释,最高法院正在抓紧研究完善。”表明最高人民法院配合食品药品监管总局做出司法解释,《最高人民法院关于司法解释工作的规定》对此予以肯定。⑧

   法律解释主体在法律解释的实施中形成某些关系,虽然不受《决议》的直接评价,对《决议》所确立的法律解释体制却有实质影响,应一并考察。在法律解释的实施中,法律解释主体间形成的关系同样以配合关系为主,表现为对彼此法律解释的认可。法律解释的认可是指法律解释主体遵守或执行其他法律解释主体所做法律解释,根据关系形成的方式,分为三种情形。

   (1)由法律规定,如《行政诉讼法》第63条规定:“人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。”国务院制定的部分行政法规是对法律的解释,要求人民法院以国务院所做法律解释为审判依据,实则形成最高人民法院配合国务院的关系。

   (2)法律解释主体自觉认可,如《国家药品监督管理局转发〈最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释〉的通知》(国药监械[2001]190号)规定:“现将《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2001]10号)转发给你们,请你们认真组织学习,并遵照执行。”国家药品监督管理局以转发执行的方式认可“两高”所做法律解释,主动配合“两高”。

   (3)法律解释主体要求其他法律解释主体遵守并执行其法律解释。如《国家土地管理局关于人民法院裁定转移土地使用权问题对最高人民法院经[1997]18号函的复函》([1997]国土函字第96号)规定:“在裁定转移地上建筑物、附着物涉及有关土地使用权时,在与当地土地管理部门取得一致意见后,可裁定随地上物同时转移。”国家土地管理局作为法律解释主体,对转移土地使用权问题做出解释,并要求法院在审判过程中遵循,意在形成最高人民法院配合国家土地管理局的关系。

   实践中,不乏法律解释主体间从法律解释的制定延续到法律解释的实施,持续配合。《国家旅游局关于做好〈最高人民法院关于审理旅游纠纷案件适用法律若干问题的规定〉宣传培训工作的通知》(旅办发[2010]162号)规定,“旅游司法解释是最高人民法院适应旅游业发展和司法审判实践的需要,根据国家旅游局立项申请,在广泛征求意见的基础上作出的”,“各级旅游部门要高度重视旅游司法解释对保障旅游业健康发展的重要作用,加强领导和组织,统筹制订工作计划,广泛开展对旅游司法解释的宣传、贯彻和培训”。该通知表明,最高人民法院所做法律解释是根据国家旅游局的申请做出,在做出法律解释后,国家旅游局认可并实施,由此形成两个配合关系,在解释法律的过程中,最高人民法院配合国家旅游局;在法律解释的实施中,国家旅游局配合最高人民法院。

  

   二、法律解释主体间配合关系的评估

  

   诚如张志铭教授所言,“法律解释的实践在许多重要的方面并没有顺着上述决议划定的轨迹运行”。[1]法律解释主体间的配合关系并非《决议》之本意,却也难言违反《决议》,更难谓违宪违法。根据宪法以及《立法法》的规定,全国人大常委会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”,国务院有权“改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章”。尚未有行政法规或部门规章因法律解释主体间的配合而被改变或撤销的先例,考虑到全国人大常委会一贯怠于行使宪法监督权和法律解释权,国务院本身就是配合关系的参与者,也就不足为奇。其实,对于诸多配合关系,我们已经习以为常,但不乏“较真”的学者:刘松山教授反对行政法规作为法院审判的依据;[6]邓巍博士则认为“实践中两高与国务院部委联合制发具有规范性内容文件的做法,混淆了权力界限,于法无据,不利于国家法治建设”。[2]

   (一)配合关系的优势

在我国,国家机关间尤为崇尚“协调一致”,正如彭真在1982年宪法修改草案的报告中所言:“我们的国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力;同时在这个前提下,对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权,也都有明确的划分,使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。”[7](P15)“分工和协调原则”要求“中央国家机关之间各有分工,在职责范围内互不干扰,同时又互相协作,配合”。[8](P184)依此逻辑,作为中央国家机关的法律解释主体间确立“分工配合”关系是应有之意。从实际效果看,法律解释主体间因配合关系所生之优势明显:(1)节约权力运行成本,联合解释、法律解释过程的参与和法律解释的认可均可避免重复解释。(2)避免权力运行冲突,“多元的法律解释体制,会严重损害法律统一适用的基础,妨碍一个国家形成健全的司法功能”,[1]配合关系恰好避免了多元解释主体间的杯葛,联合解释和法律解释过程的参与将有权解释主体间的分歧消弭在法律解释制定之初,在法律解释实施过程中无须为此发生冲突,为了避免法院解释和检察解释之间的矛盾,周其华教授主张:“提出解释方案的最高司法机关应移送对应的最高司法机关对解释结论协商签批以后,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《学术探索》2018年09期
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