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张蓓 孙成昊:特朗普执政以来美欧关系的变化、动因及影响

更新时间:2019-07-05 23:30:16
作者: 张蓓   孙成昊  

   内容提要:特朗普执政后以“美国优先”为原则调整对外战略,对美欧关系造成巨大冲击。美国在贸易、安全、外交等各领域背离对欧政策传统,不顾欧洲利益、不听欧洲劝说、不屑与欧洲协调,对欧洲国家外交政策形成挑战。面对这一形势,欧洲已掀起一轮关于美欧关系前景的大辩论,跨大西洋主义的可持续性受到质疑。同时,欧洲对美“双重切割”政策初步成型。这一轮美欧关系变动是历史和现实政治作用的结果,是以杰克逊主义为底色的“特朗普主义”主导下的外交政策调整,是冷战后美欧世界观、权力观渐行渐远的结果,也是美国战略重心东移背景下欧洲对美战略价值下降的表现。此轮关系调整涉及美欧对自由主义国际秩序发展方向的分歧,触及美欧关系底线,影响深远。美欧关系的不确定性也给正处在十字路口的欧洲一体化进程带来更多挑战。美欧关系的变动将加剧自由主义国际秩序的危机。在继续积极引导美国、稳固中美关系的同时,中国应对欧洲外交的两面性和灵活性保持清醒认识,在当前国际秩序面临压力的背景下,继续做现行国际秩序的维护者和改良者。

   关 键 词:欧美关系  跨大西洋主义  特朗普主义  国际秩序

  

   特朗普执政给美国对外关系带来巨大冲击,美欧关系亦不例外,而且双方已在贸易、安全、多边外交等领域出现多次摩擦和交锋。作为西方国际秩序的主导力量,美欧关系的演进和发展不仅关乎双方,也将对国际体系产生全局性和结构性影响。

   美欧关系的变动历来受到学术界和政策界的广泛关注,此轮调整也不例外。目前,尽管许多学者对这一问题进行了分析和总结,但多以单纯的美国视角或欧洲视角来分析,具有一定的局限性。①本文拟结合美国和欧洲双方的情况,对美欧关系的历史和结构进行分析。

  

   一、当前美欧关系发展态势

  

   特朗普作为“政治素人”以“美国优先”的口号赢得总统选举,其个人理念及执政后的内外政策均与前任总统奥巴马存在较大差异,在与欧洲相关的贸易、安全、全球治理等议题上,特朗普政府一定程度上背离了美国传统表态和做法。在此背景下,欧洲对美国的政策调整准备不足,经过一年多的观望、适应、调整,欧洲在思想上和政策上仍处于酝酿阶段。

   (一)特朗普政府对欧政策特征

   “美国优先”成为特朗普政府对欧政策的主导原则,在这一原则指导下,美国试图采取现实主义而非自由主义手段追求自身安全与繁荣,在谋求维持霸权地位的同时试图凌驾于民主、开放、多边、基于准则的战后秩序之上,剥离对外战略中的自由主义成分,走上“非自由主义的霸权”或“无赖超级大国”的道路。②因此,特朗普政府淡化美欧同盟关系中的价值观因素,从狭隘的经济得失看待美欧关系,在处理对欧关系时,利益当先、责任置后,反对欧盟“搭便车”,要求把美国“失去的”财富和机会夺回,漠视二战后美欧曾共同坚持的观念和机制。

   第一,在经贸领域,美国以强势外交促使欧洲让步。特朗普政府在关税问题上频频向欧洲施压。尽管法国总统马克龙与德国总理默克尔在2018年4月底先后访美,但美国只在5月象征性宣布延长对欧钢、铝关税豁免30天,随后在6月宣布正式加征关税,引发欧洲国家强烈反弹,对美国实施报复措施。2018年7月,欧盟委员会主席容克访美,特朗普虽与其达成原则性共识,但美欧贸易紧张氛围持续。此外,美国不仅将关税视为缩小贸易逆差的手段,还将其与多个问题挂钩,例如,要求欧盟在对华经贸问题上向美国靠拢,要求欧盟在多边场合不反对美国的行动或者至少保持沉默,要求欧洲盟友承担更多北约军费等。

   第二,在全球治理和多边外交领域,美国的单边主义与欧洲的多边主义针锋相对,矛盾在短期内集中爆发。自2018年以来,美国高举关税大棒,威胁对各国发动贸易战,藐视世界贸易组织(WTO),破坏欧盟推崇的全球经济治理机制和准则。特朗普政府从意识形态出发,无视欧洲盟友,宣布退出伊核协议,威胁对与伊朗开展业务的欧洲企业进行“次级制裁”。在全球治理的其他领域,美国坚持“退出主义”③,与欧盟的“制度主义”反差强烈。一年多来,美国政府不断退出各项国际机制和协议,对全球治理成果和发展造成巨大冲击。例如,美国退出联合国教科文组织(UNESCO),退出气候变化《巴黎协定》,退出或胁迫他国重谈贸易协定。这些行动与欧盟始终坚持的发挥多边制度和国际协议的原则形成鲜明对比。

   第三,在安全领域,特朗普对北约的批评尚未转化为实际行动,美国对欧洲安全投入有所增加,美欧安全关系呈现较大稳定性与延续性。由于军方和国会等传统力量对特朗普安全政策的塑造作用大,且特朗普本身倡导“强军”“以实力求和平”,因此执政一年多来其在欧洲安全问题上回归共和党主流。在2017年5月底举行的北约峰会上,特朗普在讲话中没有重申对《北大西洋公约》第五条即集体防御条款的承诺,引发欧盟担忧。然而,2017年6月,特朗普首次表态支持这一条款,随后在多个场合重申这一立场。2017年底美国的《国家安全战略报告》对美欧关系的定位也延续传统表述,强调美欧同盟及北约的重要性。2018年7月的北约峰会通过《布鲁塞尔峰会宣言》及《跨大西洋安全与团结共同宣言》,美欧协调对俄立场。④从实际行动来看,美国加大了对美欧安全机制和北约的投入,加强了对俄罗斯的威慑及全球军事战略部署。例如,2017年底,美国政府决定向乌克兰出售包括反坦克导弹在内的致命性武器;又如,2017、2018连续两个财年增加欧洲安全保证倡议资金,2019财年该项资金预算再次提高。⑤

   (二)欧洲对美国的认知变化和“切割”政策

   随着美国对欧政策的调整,欧洲对美国新的认知和政策也在形成。特朗普当选使欧洲政界和战略界人士普遍感到不安,特朗普在竞选期间所传递的民粹主义、逆全球化、反多边主义信号也让欧洲警觉。⑥为适应美国政治新形势,缩短特朗普对欧“学习曲线”,欧洲大国领导人利用各类多边场合与美国高层加强接触,主动访美并邀请特朗普访欧。经过多次首脑外交、多轮政策互动,以及随着“特朗普主义”成型并转化为具体行动,欧洲对美国的认知正在调整,新的政策正在成型。

   目前,欧洲已开启一轮关于美欧关系前景的大辩论,主要有以下两个辩题。第一,如何看待“特朗普现象”的持久性,特朗普时代是否只是过渡期,美欧关系在后特朗普时代能否重回正轨。欧洲认为,支持正反两种看法的证据都大量存在。从民意上看,美国人普遍支持北约,视欧洲为重要伙伴,美国公民社会、商业团体以及包括国会和政府机构在内的政治建制派都有支持美欧关系的规范网络。⑦但令欧洲不安的是,美国对承担自由主义国际秩序的领导角色感到疲惫,美国对欧洲在安全上“搭便车”的指责由来已久,也是两党共识。第二,欧洲是否应当准备进入后大西洋主义时代。这一讨论在德国尤其激烈。⑧大西洋主义者认为欧洲不应有脱离美国的想法,欧洲安全仍依赖美国;而后大西洋主义者则认为美国没有能力和意愿担当欧洲的稳定器和保护者,欧洲必须塑造后大西洋主义的对美政策。

   然而,这场辩论并没有形成共识,欧洲各界仍在观察特朗普内外政策走向和美国政治基本面的演变。⑨在此背景下,欧洲在政策上采取了一种权宜手段——“双重切割”战略。第一重“切割”是指将美欧紧密的安全合作与其他领域的竞争和对抗切割。如上文所述,在安全领域,特朗普政府实际上加强了对欧洲及周边地区的投入,美欧安全纽带有所增强。而欧洲的北约成员国已开始认真对待美国“责任分担不均”的指责,预计到2024年,国防开支达到GDP的2%标准的北约成员国将从2017年的8个上升到15个。⑩在有限军事打击叙利亚、“印太”战略等议题上,英、法等欧洲大国也紧跟美国脚步。但在其他领域,如贸易、伊核协议、气候变化等领域,欧洲已经不畏惧与美对立甚至采取对抗措施。在贸易领域,针对特朗普对欧洲钢、铝征收25%和15%关税的威胁,欧洲以两手措施回应,向世界贸易组织递交诉讼请求,并对美国产品采取反制关税。在美国宣布退出伊核协议后,欧洲一方面谴责美国,另一方面以实际行动挽救该协议。2018年8月,欧盟“阻断法令”正式生效,同时与中国、俄罗斯等国合作为伊朗设立特殊支付渠道。在气候变化领域,欧洲公开指责特朗普退出《巴黎条约》的决定。

   第二重“切割”是指将特朗普政府与美国政治生态切割。欧洲努力与特朗普以外的美国政治、民众对话,形塑美国对欧政策,等待特朗普时代的结束。众多欧洲学者呼吁“不能因为特朗普的政策而焚毁通往美国的大桥”,应积极接触美国社会各界,向美国民众传递信息,培养民间友好力量。(11)这一考虑也体现在欧洲各国领导人的访美行程中。2017年1月,英国首相特蕾莎·梅访美,试图加强同共和党建制派的纽带。2018年4月,法国总统马克龙访美,在国会演讲中含蓄批评“美国优先”,表达“切割”意图。

  

   二、美欧关系变化的动因

  

   此轮美欧关系变化是历史和现实政治共同作用的结果,是美欧在冷战后遵循各自发展轨迹进行选择和调整的结果,从这个意义上讲,此次美欧关系的变化并非只是西方内部的争吵,而具有全球性、系统性、历史性特征。总体来看有三大动因。

   (一)“美国优先”主导下的外交调整

   特朗普在执政初期迅速抛出以“美国优先”为引领的外交理念,其核心为“有原则的现实主义”。2017年12月,在特朗普政府发布的第一份《国家安全战略报告》中,带有民粹色彩的“有原则的现实主义”正式成为美国对外战略思想的官方表述。

   该报告在引文中明确指出,“美国优先”战略是“以结果为导向”而非“以意识形态为导向”的“有原则的现实主义”战略。“有原则的现实主义”并非特朗普首创,其中蕴含的外交理念转向在美国外交思想史中有相应的坐标,很大程度上是以杰克逊主义为代表的外交思想的重新回归。按照沃尔特·米德(Walter Russell Mead)的分类,美国历届政府的外交思想大致分为四种,即强调保护商业利益、国际商业环境和全球贸易的汉密尔顿主义,强调维护国内民主和自由、尽量减少干预、降低外交政策风险的杰斐逊主义,强调美国民众物质安全和经济富足优先的杰克逊主义,强调多边和道义的威尔逊主义。(12)杰克逊主义者认为,全球事务是一场竞争性博弈,贸易带来的利益必然无法做到公平分配,由于美国的开放及对全球经济的依赖,美国较低层中产阶级将成为最大输家,因此美国的敌人既在国内也在国外。

   当前特朗普在“美国优先”主导下的外交思想以杰克逊主义为主体,主要包括两层内涵。(13)第一,认为维护美国的安全和繁荣应不受国际制度约束。这一理念颠覆了自二战结束以来美国外交思想以汉密尔顿主义和威尔逊主义为主导的基本趋势。(14)二战后,相对开放和外向的汉密尔顿主义和威尔逊主义曾长期主导美国外交理念,但强调聚焦美国国内事务和自身地位的杰克逊主义和汉密尔顿主义也从未消失。特朗普政府杰克逊主义式的外交迎合了其支持者对传统政治精英自由主义外交政策的不信任,标志着当前美国政府不再把捍卫其国际秩序核心地位视作长远战略目标。美国在外交理念上的这一历史性“回摆”恰恰与欧洲长期坚持的包括多边主义、全球化原则在内的自由主义国际秩序有着深刻矛盾,是造成当前新一轮美欧摩擦甚至选择性和议题性对抗的重要思想根源。

第二,强调外交政策要以国内政治为依据。(15)特朗普对竞选承诺的投入、在外交领域的政策选择无不体现了他对国内选民需求的强烈关注,国内政治成为特朗普政府在外交政策上改弦易辙的推动因素。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际展望》2018年 第6期
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