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陈瑞华:论国家监察权的性质

更新时间:2019-05-31 12:40:12
作者: 陈瑞华 (进入专栏)  

   【摘要】 监察机关对全体公职人员行使监察权,这是我国监督体系的有机组成部分,是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施的专门性监督。在国家宪法层面上,各级监察委员会属于对公职人员行使监督、调查和处置职能的国家监察机关。监察机关不仅要对职务犯罪案件进行调查,而且其调查所取得的证据材料还可以直接在刑事诉讼中被作为证据使用,监察机关的调查权具有侦查权的性质和效果。监察机关的留置措施在取代“两规”方面取得了一些法治进步,但仍然属于在正式的刑事强制措施体系之外,兼具刑事强制措施和隔离审查措施的特殊调查手段。监察法在加强被调查人的权利保障方面取得了一些进步,但仍然存在诸多方面的缺憾。未来,对惩治腐败与保障人权加以兼顾,对于监察机关的权力进行有效的约束,仍然是一项重大的法治课题。

   【中文关键词】 人民代表大会 监察权 监察机关 调查权 留置 权利保障

  

   一、引言

  

   2018年3月,全国人大通过了《中华人民共和国监察法》,标志着我国监察体制改革初步完成。这一改革属于我国政治体制的重大变革,重塑了我国的政权组织形式,确立了“人大领导下的一府一委两院制”。这一改革将我国反腐败的力量进行了重新整合,完成了从行政监察向国家监察的结构性转变,实现了对公职人员监察的全覆盖。这一改革还确立了中共党内纪律检查机构与国家监察机构合署办公的体制,使得纪委一监察体系成为统一行使党纪调查权、政务调查权与刑事调查权的反腐败体系。不仅如此,通过这次改革,检察机关的职务犯罪侦查权被整体转隶至监察机构,被整合成“纪委一监察”反腐败体系的有机组成部分。当然,通过后续的一些改革,检察机关也保留了一些对侦查人员、审判人员和执行人员在诉讼领域职务犯罪案件的侦查权。

   监察体制改革引发了有关国家监察权性质和功能等问题的讨论。按照改革决策者的主流观点,监察委员会实质上就是“反腐败工作机构”,与纪委合署办公,代表党和国家行使“监督权”,“是政治机关,不是行政机关、司法机关”。各级党委加强对纪委、监察委员会工作的领导,由原来的“结果领导”转变为“过程领导”。监察委员会行使监督、调查和处置三项职能,不执行刑事诉讼法,而遵守监察法及相关法律的规范,监察委员会的调查权不是侦查权,也无需遵循刑事诉讼法为规范侦查活动所确立的各项诉讼程序。《监察法》确立了十二项调查权,都没有突破原来纪委和行政监察机关所行使的职权,而以留置取代“两规”,还解决了长期存在的法治难题,提升了以法治思维和法治方式惩治腐败的能力。监察委员会既审查违纪问题,又调查违法犯罪问题,对监督对象既涉嫌违纪又涉嫌违法的案件,“执纪审查”与“执法调查”同步启动、同步进行,使所调查的证据直接被运用于司法审判,解决了长期以来执纪与执法衔接不畅的问题。监察委员会在监督、调查和处置过程中,加强了对被调查人的权利保障,通过制度设计解决了对监察委员会和监察人员进行监督的问题。[l]

   对于这些主流观点,法学界也提出了一些疑问,甚至也有一些不同的看法。例如,对于监察委员会的“监察权”,究竟应当如何加以定位呢?在我国实行人民代表大会制度的宪法体制下,人民代表大会的监督权与监察委员会的监督权如何协调?作为国家“法律监督机关”的检察机关,在基本失去职务犯罪案件侦查权之后,还能行使什么样的“法律监督权”呢?又如,改革决策者将监察机关定性为“政治机关”,然而,无论是在宪法还是在其他基本法律之中,都只有“国家机关”的组织体系,而不存在所谓的“政治机关”。改革者动辄称监察机关为“政治机关”,这有何宪法依据和法律根据呢?再如,改革决策者坚称监察委员会不执行刑事诉讼法,其调查权不属于侦查权,但是,监察委员会一旦将案件移交检察机关审查起诉,其所搜集的证据都要经受检察机关和法院的司法检验,都要接受证明力和证据能力的双重审查,其所认定的“犯罪事实”也要由法院根据刑事诉讼法所确立的证明标准,来作出最终的审查和判断。凡此种种,都说明监察委员会移交的刑事案件,能否最终被认定为犯罪,仍然要接受刑事诉讼法的规范。既然如此,监察委员会假如不执行刑事诉讼法,又怎么能够满足刑事诉讼法所设定的证据要求和证明标准呢?监察委员会假如不行使侦查权,其调查所取得的证据材料又怎能直接成为检察机关提起公诉的根据呢?不仅如此,留置取代“两规”,固然使得监察委员会的调查活动受到了更为严密的法律控制,但是,这种留置仍然属于在刑事强制措施体系之外所设置的剥夺人身自由的措施,动辄长达数个月,也不经过司法机关的审查批准,更没有给予辩护人参与辩护的机会,况且羁押场所被随意设置,经常规避了看守所的监控和管理,极易出现违法取证、虐待在押人员的情况。如此的“留置”措施,除了在名称上有别于“两规”或者“两指”之外,究竟在法治化程度和权利保障水平上有什么实质进步呢?[2]

   很显然,改革决策者所持的主流观点并不是没有讨论余地的。由于监察体制改革推进得过于快速,存在着相关理论准备不足的问题,因此这次改革的不少举措都引起了一些理论上的争议。对于这些理论的争议和分歧,我们没有必要进行刻意回避,而应加以正视和面对,并对其进行充分的讨论。监察体制改革被视为我国实现国家治理现代化的重要标志。而要实现国家治理的现代化,就没有必要故步自封,在进行制度探索的同时,也应允许展开深入的讨论和争鸣,从而形成一种健康的思想市场。在多种可能性都得到充分讨论、多种改革方案都汇集一起的情况下,改革决策者才能集思广益,兼听则明,从而纠正改革中出现的偏差和误判,选择出一条效果最好、代价最小的改革路径。

   有鉴于此,本文拟对国家监察体制改革的几个重大问题进行理论上的反思和讨论,并期望在国家监察理论上提出一些新的观点或表述。笔者将对监察机关的“监察”属性进行重新定位,对监察机关的“政治机关”定性作出检讨,并对监察机关是否执行刑事诉讼法以及监察机关是否行使刑事侦查权的问题,提出新的见解。与此同时,对于留置措施的性质和法律控制,以及被调查人权利保障问题,本文也将根据监察体制改革的实际情况,作出中肯而有针对性的评论。

  

   二、国家监察权的性质

  

   我国宪法将人民代表大会确立为国家权力机关,确立了人民代表大会对其他国家机关进行监督的体制。在一定程度上,我国宪法体制的核心特征之一就是确立了国家监督的机制,通过设立监督机关,对其他国家机关及其工作人员进行监督,对其违反宪法和法律的行为加以纠正。我国宪法同时确立了三种监督机关:一是作为“国家权力机关”的人民代表大会,二是作为“国家法律监督机关”的检察机关,三是作为国家监察机关的“监察委员会”。[3]那么,作为国家监察机关,监察委员会所行使的监察权究竟具有怎样的性质呢?尤其是与人民代表大会和检察机关相比,监察委员会的“监察权”究竟应作如何定位呢?

   根据人民主权的宪法原则,我国实行人民代表大会的政治制度,人民当家作主,通过人民代表大会来行使国家权力。无论是政府、法院、检察机关,还是监察机关,都由人民代表大会通过选举或者任命而产生,各级政府、法院、检察机关的负责人要向同级人民代表大会负责并报告工作,各级监察委员会也要向同级人民代表大会负责并进行专项工作报告。无论是政府、法院、检察机关还是监察委员会,都要接受同级人民代表大会的监督。各级人民代表大会及其常委会可以通过听取工作报告、组织特定问题调查委员会、审议议案等方式,对政府、监察委员会、法院、检察机关的工作进行监督,对于确实存在违反宪法和法律的行为的政府、监察委员会、法院、检察机关的主要负责人,可以行使罢免的权力。

   与人民代表大会相比,检察机关是法律监督机关,主要负责对国家工作人员执行职务的行为进行法律监督,对这些工作人员的违法行为加以纠正。在国家监察体制改革完成之前,检察机关行使法律监督权的主要方式,是行使“刑事法律监督权”,也就是通过对国家公职人员职务犯罪案件的立案侦查活动,来纠正其违法犯罪行为,并对其采取刑事追诉行动。而在监察体制改革完成之后,检察机关除了对司法人员涉嫌的少量职务犯罪案件继续行使立案侦查权以外,对于其他国家工作人员涉嫌职务犯罪案件的立案侦查权基本不复存在,被整体移交给监察机关。这样,检察机关原有的对普通国家工作人员的“刑事法律监督权”基本上不复存在。在此背景下,检察机关行使法律监督权的主要方式就是“诉讼监督”,也就是对侦查机关的立案侦查活动、法院的审判活动和生效裁判执行机关的执行活动等,行使诉讼监督权,对于这些机关存在的违法行为督促其加以纠正。[4]当然,在从事诉讼监督活动之外,检察机关还可以对行政机关所存在的行政违法或者行政不作为情况进行法律监督,要么通过诉前程序提出检察建议,要么直接向法院提起行政公益诉讼。目前,这种针对各级行政机关的“行政监督”刚刚兴起,还主要局限在行政机关在国土资源和环境保护、食品药品安全、国有资产流失等方面的行政不法行为。未来,随着行政公益诉讼制度的不断完善,也随着检察机关对提起行政公益诉讼积极性的不断提高,检察机关对行政机关的“行政监督权”有可能会不断壮大,逐渐发育成为一种独立于诉讼监督之外的“行政监督”。[5]

   那么,相对于人民代表大会和检察机关而言,监察机关的监察权究竟具有怎样的特点呢?在笔者看来,监察委员会作为向人民代表大会负责并接受其监督的国家机关,所行使的监督权与人民代表大会的监督是不可同日而语的。这种监察机关监督的对象不是国家机关,而是所有行使公权力的公职人员,监督的重点是公职人员是否存在职务违法和职务犯罪的情况,这种监督同时包含着党纪监察、政府监察和刑事监察等三个方面。下面依次对这些特点作出具体分析。

   其一,监察机关的监察和检察机关的监督一样,都属于国家专门监督体系的组成部分,要服从并从属于人民代表大会的宪法监督。

   各级人民代表大会的监督属于宪法层面的监督,具有最高的监督效力。与各级政府、法院、检察机关一样,各级监察委员会也要向同级人民代表大会负责并接受其监督。人民代表大会可以通过听取专项报告、审议议案、提出质询等方式监督监察委员会的工作,还可以对各级监察委员会的主任、副主任和委员行使罢免权。相比之下,监察委员会在接受同级人民代表大会领导和监督的前提下开展国家监察工作,其国家监察与检察机关的法律监督都属于一种专门监督机制,既要服从人民代表大会的宪法监督,也属于人民代表大会监督活动的有机组成部分。根据我国议行合一的宪法体制,各级人民代表大会既有权对由其产生的国家机关进行监督,也有权对这些国家机关的主要负责人进行监督。而无论是监察委员会还是检察机关,都不过是协助同级人民代表大会行使对公职人员或国家机关的监督权,其监督具有“专门性监督”的性质,并要与人民代表大会的监督保持协调一致。在一定程度上,人民代表大会通过对监察委员会和检察机关的监督,可以同时发挥双重功能:一是对后两个机关本身是否遵守宪法和法律进行监督,对其违法行为加以纠正和制裁;二是对后两个机关是否有效地行使了监督职权进行监督,以督促其纠正违法监督和监督不作为的情况。

   其二,各级监察委员会的监察对象不是国家机关和社会组织,而是所有国家“公职人员”。

作为国家权力机关,人民代表大会的监督对象主要是行政机关、监察机关、法院、检察机关及其主要负责人;作为国家法律监督机关,检察机关的诉讼监督主要针对侦查机关、法院、生效裁判执行机关,其“行政监督”则主要针对存在行政违法或行政不作为情况的行政机关。相比之下,监察机关的监督对象则不包括任何国家机关,而只是所有行使公权力的“公职人员”。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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