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卢超:行政信访法治化改革及其制度悖论

更新时间:2019-04-30 01:01:41
作者: 卢超  

   摘要:  信访法治化改革一直被视为构建多元纠纷解决机制,实现行政信访、复议、行政诉讼等各类救济机制之间协调配合的改革突破口。尤其是近年来,中央围绕信访法治化进程从程序建制、信息化建设以及清单渠道分流等制度面向出台了一系列政策文件,然而,这些法治改革举措在自上而下的政策传导过程中遭遇了诸多制度悖论。信访救济的法治化趋势不仅可能会给基层治理模式带来冲击,更可能形成群众路线与法治主义之间的内嵌冲突,如何处理信访法治主义与群众路线之间的制度张力,并无损信访制度对于政治合法性的续造功能,将是行政信访法治化改革的棘手议题。另外,从国家救济体系的角度观察,相比于行政诉讼等传统司法救济模式,对于当事人的渠道选择倾向而言,行政信访体现出明显的制度竞争优势,从而导致各类救济渠道之间的比例失调,信访法治化改革应当具备一种国家治理体系构造的整体思维,行政信访的后续改革亟须各类司法救济渠道自身制度能力的提升配合。

   关键词:  行政信访;程序建制;群众路线;制度悖论;项目制

  

   信访作为当代中国特有的权利救济制度装置,其在不同历史时期扮演了多重的功能角色,社科学界历经多年对此已有纷繁浩叠的研究成果。[1]近年来随着中央全面推进依法治国的战略部署,信访法治化改革这一关乎国家转型政治秩序的历史难题,重新被推至政策议程的风口浪尖。一方面,十八届四中全会所作《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中进一步强调了信访法治化改革的重要性,并旨在将其锻造为多元纠纷解决机制的一环,形成与行政裁决、复议、诉讼等法定装置相衔接的立体救济体系;另一方面,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中再次强调了群众工作对于信访工作的统领作用,可以说群众路线依然是信访制度运转之纲举。与之相配套,近年国家信访局围绕中央的改革精神,集中出台了大量的规范性文件,这些新的改革政策侧重于信访程序化改革、信息化建设、分类处理清单以及群众满意度评价等机制上。

   由于篇幅所限,本文所要讨论的核心议题主要集中在如下几项:围绕信访程序化、信息化、分流清单建设的法治改革机制究竟在实践中能够有多大的改进功能?如何处理信访法治化改革中群众路线与法治主义之间的内在张力?考虑到乡土社会与基层治理的特殊性,信访法治化改革是否需要考虑到不同科层体系对于信访制度的差异性需求?作为多元纠纷解决机制的一环,信访救济渠道的改革分流是否考虑到了行政诉讼、复议等法定装置的制度承受能力?国家中心主义的改革视角是否遮蔽或忽视了公众的渠道选择及其背后的制度动因?本文的论证布局将围绕这几项核心议题而展开。

  

   一、信访法治化改革的制度面向与效果悖论

  

   (一)信访法定程序化建制及其实践效果

   长久以来信访救济中的越级上访现象,给上级政府尤其是中央政府带来了严重的社会秩序压力,针对实践中大量存在的越级上访以及信访救济程序的不规范运作,信访法治化改革的一个重要走向便是强调程序化建制,通过科层化的法定程序疏解信访救济给各级政府带来的秩序冲击。其实早在2005年的《信访条例》中便对信访三级终结程序以及逐级上访的程序要求有了初步的规范,但这种对逐级上访的规则建制并不够精细明确。2014年国家信访局发布的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》(国信发〔2014〕4号)以及《国家信访局关于进一步加强初信初访办理工作的办法》(国信发〔2014〕13号),进一步对三级终结流程与逐级上访的程序规范进行了细化规范,[2]尤其是疏解规范了信访机制的入口通道,意图通过对初信初访的程序主义建制,[3]构筑起一项相对封闭且不允许跨越科层序列的救济体系。

   问题在于,除了初访通道不畅这类程序性故障引发的越级上访之外,更多的越级上访现象背后有更为复杂的制度动因。首先,在当前政治信任度从中央到地方递减的现实之下,民众倾向于将一切不满归因于地方政府,以此保持对上一级尤其是中央政府的信任,这被政治学者称之为“差序政府信任”的现象,[4]即便信访者在基层救济通道中频频受挫,也能够保持一种对于中央政府政治信任的制度想象。[5]这是一种科层罅隙所形塑的合法性生产机制,不宜以社会秩序为由轻易予以否定;其次,基于信访救济的压力型特征,[6]信访人通过越级上访模式能够给地方政府施加更强的政治压力,由此有机会满足自身的利益(包括法定之外的)诉求,这是信访人理性计算的结果。在信访压力型模式的基本构造没有发生重大变革的前提下,单纯的程序化建制并不能破解这一悖论;最后,信访救济本身就带有冲破科层官僚体系束缚的制度特征,对信访救济施加严格法治主义的科层程序控制与其本质属性相悖。尤其在经济分权塑造的“地方发展型政府”模式下,[7]科层监控的报警功能有助于实现中央——地方关系的再平衡,也体现了信访制度群众动员的制度色彩,过于严苛的法定程序反而有可能会损害信访的这一政治功能。[8]

   除了对于越级上访的法定程序控制之外,信访改革的程序建制还体现在三级终结流程以及督查程序的建制改造上。信访制度的三级终结程序,旨在将信访救济锻造成为一种完全闭合封闭的行政科层内部程序,但正如学者的批评意见,“三级终结制几乎没有任何意义,当事人只要不服答复和处理意见,不管是否走了复查、复核程序,一般还会继续信访,即复查、复核程序在实践中很难将已终结的信访事项排除出去。它唯一的作用是信访的账面效应,用来应对了对信访的各种量化考核”。[9]近期信访法治化改革并没有意图打开这种封闭回路,而是通过督查程序的内部建制赋予这种封闭程序模式更多的正当性。2013年之后,国家信访局围绕信访督查制度的程序建制连续出台了三个规范性文件,《关于完善信访事项复查复核工作的意见》(国信发〔2013〕8号)、《国家信访局关于加强和统筹信访事项督查督办工作的规定》(国信办发〔2013〕16号)以及《国家信访局关于进一步加强和规范信访事项实地督查工作的意见》(国信发〔2016〕11号),从信访督查制度的功能来看,尽管其旨在借助政治控制手段来锻造封闭化的救济通道,但实质上却有损于“三级终结”的科层运作机制,而且从信访督查制度的涵射范围与程序建制观察,信访督查程序带有高度的不确定性与运动式治理特质,[10]这种程序建制尽管符合政治便利性的考虑,但却与法治化改革的初衷相去甚远。[11]

   (二)网络信访模式的制度悖论

   推动电子政府、政府信息化建设成为近年国家治理模式转型的历史潮流,网络信访模式也逐步成为“互联网+”时代下信访机制改革的重要走向。其实早在2007年地方层面就出现了网络信访的“云南德宏模式”,并得到中央的首肯推广,2007年《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中开始强调“开通网上信访等多种渠道,建立全国信访信息系统”。2014年中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》中部署要求,“实行网上受理信访制度,大力推行阳光信访,全面推进信访信息化建设,建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序”。2014年国家信访局发布的《国家信访局关于推进信访工作信息化建设的意见》(国信发〔2014〕3号),进一步对全国网上信访信息系统建设提出了更加具体化的要求,旨在实现信访信息的数字化流转,提升信访制度的运作效率。2015年国家信访局还专门印发了《信访事项网上办理工作规程(试行)》(国信发〔2015〕29号),用以内部规范网络信访的具体程式化操作。

   国家希冀通过推广网络信访模式,借助信息化建设加速信访救济的运行效率,更为重要的是,中央希望借助网络模式从根本上减轻越级访、集体访给各级政府以及中央带来的社会秩序压力。但实际情况却是,尽管信息化建设消耗了大量的财政资源与人力物力成本,实践中的运行效果却并不十分显著,至少远未能达到既定的制度预期。[12]原因有如下几项:第一,现有的城乡二元分割格局之下,农村基层群众不熟悉如何通过网络信访救济提出诉求,而且乡土社会的基层纠纷也很难通过书面电子模式予以高度概括描述;第二,大量的纠纷机理带有鲜明的转轨色彩,诸多社会纠纷缺乏法定的解决依据,[13]网络模式仅仅是信息载体而已,如果普通走访方式无法予以处理,网络信访模式同样难以解决,信访人从网络再次转移到普通走访模式之后会徒劳增加制度成本,还会给信访人带来“制度去魅”的负面效应;[14]第三,最为重要的是,信访救济作为一种压力型救济模式,信访事项能否获得相关部门的重视关注和优先回应,很大程度上取决于信访人给行政机关带来的压力系数,信访信息的传递形式远比信息本身更为重要,这也说明了为何大规模的集体访、越级访尽管形式上违反法定程序,但信访人仍然乐此不疲采取这种激进模式——采取压力系数更高的信访模式更有可能撬动“政策之窗”,获得更好的政策反馈与利益回报。[15]毋庸置疑的是,网络信访尽管看似效率便捷但却属于压力系数极低的救济模式之一,对于信访人而言,这显然不是一种理性的救济选择。甚至更进一步而言,从国家治理的角度出发,信访制度的信息化建设与网络信访的竭力推广,在某种程度上将信访制度的多种制度功能化简化为纠纷解决单一功能,而信访制度背后所蕴涵的“政治合法性再生产”之价值,更需要执政党通过俯身接访、主动下访的群众路线模式予以续造维系,政权合法性难以通过现代电子信息与网络虚拟空间予以重塑,网络信访模式显然无法接续担负国家政权建设的续造功能。

   (三)信访事项的清单分类与渠道分流改革

   除了规范逐级上访程序以及信息化建设之外,信访改革的重点还被放置在了渠道分流改革事项上。渠道分流机制旨在通过划定各类行政纠纷案件在信访、行政诉讼、行政复议等模式之间的比例,实现救济渠道之间的畅通分流,通过“分类途径清单”的方式,强调复议、诉讼等“法定途径优先”,这可视为信访政策中最具法治化色彩的改革举措。

   2014年8月,在中央层面一级,国家信访局和国务院法制办牵头启动了中央各部委在本行政领域内的信访事项分类梳理改革,民政部、卫生计生委、人力资源和社会保障部等九部委率先开展依法分类处理信访诉求试点,通过先行先试、政策试验的方式逐步向全国推广。[16]在试点经验基础上,国家信访局于2017年7月还专门出台了《依法分类处理信访诉求工作规则》(国信发〔2017〕19号),对于信访事项分类处理程序进行了详细规范。严格意义而言,信访事项的分类处理与渠道分流模式并非是政策创举,2005年《国务院信访条例》第14条第2款就明确提出“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求,信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。然而,长期以来信访渠道吞噬了其他法定救济的制度空间,[17]救济渠道的运作实践持续了“大信访、中诉讼、小复议”的基本格局,完全没有实现各类救济机制之间预期的分工协作效果。那么通过“分类处理清单”的分流改革模式能否毕其功于一役,实现长期以来法定渠道不彰、信访渠道淤塞的紊乱格局?

对此,“分类处理清单”的改革模式存在诸多难以消解的痼疾,首先是当代中国“条块关系”的制约限制。“分类处理清单”改革从中央的部委机构开始,意图通过“条条”体系贯穿至行政系统底部,实现各个行政系统内部对于信访事项的清理分流。这种改革方式尽管在中央部委层面似乎阻力不大,但下沉推进至地方层面尤其是市县两级政府时,将不可避免地产生“条块”关系之间的龃龉冲突,在信访工作仍然依循“属地管理、分级负责”原则的大前提下,信访机制的压力型属性,要求地方政府负责人对于辖区所有行政系统内的信访工作担负政治责任,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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