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闾小波:政治约定的失效与政治秩序的失范

——基于清末民初立国建政时期的考察

更新时间:2019-04-08 07:28:22
作者: 闾小波  

   内容提要:清末民初,中国经历了一次民主转型。从立国建政的角度观之,预备立宪与辛亥革命都是为民主转型所作的努力。建政的努力不只是制度文本的供给,也是政府对民众许诺的政治约定,而要检验一场变革或革命的历史价值,不仅要评估其政治约定的正当性,还要看后变革时期的国家治理绩效或民主成果能否巩固。基于清末民初立国建政时期的这一考察,主旨是探讨各派政治势力的承诺或达成的各种政治约定、对约定的认知及与约定相关的政治行为,揭示政治约定的严肃性与政治秩序的稳定性之间的关联度,阐明政治妥协和契约精神于现代政治的意义。

   关 键 词:立国建政  政治约定  契约精神

  

   20世纪初大清帝国经历了一个由“民族的国家”(national state)向现代民族国家(nation-state)①的转型期,以宪政为目标的立国建政成了其间的政治主题。转型期的革命运动总是备受关注,使中国成为亚洲第一个共和国的辛亥革命也因此成为近世民主革命史库中的重要样本之一。从比较角度观之,同盟会时期孙中山等既推崇法国大革命,又向往美国的共和体制;在武昌起义后,随着多个省份的“独立”,不独革命党人,甚至部分立宪派人士也不约而同地想到这是一场美国版的中国革命;而在这场革命过后,又有人发现“辛亥革命是一场较为和平的革命”,与英国的光荣革命“相似”②。上述比较有的关注革命的样式,有的关注革命的产出,还有的关注革命果实的产出方式。

   从立国建政的角度观之,预备立宪与辛亥革命都是为民主转型所作的努力。建政的努力不只是制度文本的供给,也是政府对民众许诺的政治约定,而要检验一场政治变革的历史价值,不仅要评估其政治约定的正当性,还要看变革后国家的治理绩效或民主成果能否巩固。本文主要探讨转型期各派政治势力的承诺或达成的政治约定、对约定的认知及与约定相关的政治行为等,进而探讨政治约定的严肃性与政治秩序的稳定性之间的关联度。

  

   迫于舆论的压力型约定:九年预备立宪

  

   帝制时期,天子虽不是与子民谈判签约的平等主体,但皇上治国应俯听民意。当王朝迫于强大的民意压力(局部的造反或官绅纷纷上书)而出台新政,可称之为“压力型约定”,这是一种与“他者”人不在场但意见在场的情况下做出的约定。此外,也有政治首领做出的“自主型约定”,如常被后人乐道的“约法三章”,但为乐道者所折服的不是刘邦的践约意识,而是其高超的权谋。中国历史上无论是自主型约定还是压力型约定,均不像八百年前英国大宪章那样,成为累积契约精神的重大事件。

   甲午中国战败,体制内外要求变法的呼声呈井喷之势。1898年6月11日,光绪帝颁布“明定国是诏”,启动变法。9月21日慈禧政变,终结变法,是为19世纪末践行时间最短的压力型约定。百日维新因其时间短促,只能视为清末立国建政的序曲。

   继起的义和团运动进一步加剧了王朝的危机。1901年1月29日慈禧发布“新政”动员令,谕令内外臣工,“各就现在情弊,参酌中西政治……各举所知,各抒所见,通限两个月内,悉条议以闻”。谕旨虽然声称“康逆讲新法,乃乱法也,非变法也”③,但就内容而言,新政诏书不仅是对康梁“新法”的承认,而且是“明定国是诏”的升级版。朝廷由毁约到立新约不无政治伦理的瑕疵,但自我纠错还是赢得了朝野的肯定。

   新政上谕再次打开了立国建政的时间窗口。其后,政改氛围越来越浓,举措越来越多。立宪人士接踵发出越来越强烈的立宪诉求。建政进入了一个“舆论施压—官僚策应—朝廷回应”的不可逆的快车道。1906年9月1日,朝廷为回应舆论的立宪诉求,承诺仿行宪政:“大权统于朝廷,庶政公诸舆论。”至此,宪政成了建政的核心议题,也是朝廷对国民作出的约定。“上谕宣示立宪,海内士夫,凡知专制国之不足以立于二十世纪者,莫不奔走相告,额手相庆曰:中国立宪矣,立宪矣。”④

   在立宪人士看来,宪政体制至少有三个组件:宪法、内阁、议会,其中,议会才是“庶政公诸舆论”的制度平台。1907年9月,湖南宪政讲习会选派熊范舆、雷光宇、沈钧儒等赴京请愿,痛陈开民选议会之必要:“中国国家所以成为孤立,政体之所以成为独裁者,皆由于无民选议院之所致耳。民选议院设立,则纲领既得,国家一切政务自有可以解决之道。”⑤请愿者要求一两年内即开议院,此举开国会请愿运动之先河。同年12月,杨度联络湘绅数千人,起草《湖南全体人民民选议院请愿书》。1908年3月,雷光宇等将请愿书呈送都察院代奏,朝廷照例不予理睬,但示范效应颇大。“自国会请愿发动后,熊范舆之请愿书首先脍炙人口,自此各省联袂而起者,均有洋洋乎一篇大文章,传播海内。苏属之代表行矣,请愿书当已拟就。浙省将继起矣,请愿书亦已预备……将来二十二行省发起,必有二十二篇大文字章。”⑥不久,豫、苏、皖、鲁等省代表陆续到京,“八旗直隶士民等请愿书亦相继呈递都察院”⑦。

   在舆论的压力下,清廷于8月27日出台了详尽的宪政路线图:《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》,以及由宪政编查馆等草就的《宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》《逐年筹备事宜清单》等⑧,年度应办事项如下:

   1908年筹备各省咨议局,次年选举开办。1908年颁布城乡地方自治章程,次年颁布厅州县地方自治章程,1914年厅州县自治一律成立。1909年颁布资政院章程,举行选举,1910年开办。

   1909年厘定中央官制;1910年厘定地方官制;1914年试办新的中央和地方官制。1916年宣布宪法,颁布议院法和选举法,选举议员,开国会。

   上谕还要求将宪政路线图广而告知:将此项清单“分发在京各衙门,在外各督抚、府尹、司道,敬谨悬挂堂上,即责成内外臣工,遵照单开各节,依限举办,每届六个月将筹办成绩胪列奏闻”⑨。可见,宪政任务不只是实行了分包制,也是朝廷与臣民之间一项公开的约定。

   用九年时间实现宪政并不算长,社会评价也是褒多贬少;就初期履约程度而言,地方上大多如期完成年度应办事项,王朝亦无爽约的硬伤。然而,压力型约定乃是因压力而生,而压力未必是一个常量。同年11月,光绪与慈禧相继驾崩,25岁的载沣出任监国摄政,立宪人士将“弱主”时期视为增加压力、更改约定的契机。在宪政救亡论的驱使下,体制内外速行宪政、早开国会的诉求越来越强。变更约定很快由少数人的念头升级为部分人的行动,宪政人士的政治行为也由理性变得焦躁。

   更改约定的冲动不独出自体制外的立宪派,也有体制内的封疆大吏,其职业、教育背景、年龄、地区等都相当多元,他们聚合行动的基础是报章的舆论鼓动,组织基础则是至1909年10月陆续成立的21个行省的咨议局。作为一个松散的政治共同体,建立君主立宪政体是其共同的诉求,但他们中间的政治立场不仅有左中右之分,且随着时局的变幻各自在计算自己的政治机会并不断调整立场。总体而言,立宪人士的参政欲望呈爆炸性增长。

   其实,咨议局只是一个过渡性的准民意机关,但局内人并不满足于此。10月24日,刚当选的浙江议长陈黻宸开局致辞:“咨议局乃浙江数千万人之咨议局。我民之视我议员尤重,议员应负何责任?应如何始无负代表人民之天职?此固统我中国今日之议员所当惕然深省者也。”⑩既然咨议局的权力源自人民,就理应成为最高权力机关,这一认知也使得咨议局自成立伊始便迈上不可逆的扩权之路:纵向上,各省咨议局敦促朝廷建立国会,唯此方能持危扶颠;横向上,咨议局竞相在事实上控制督抚的行政权,监督地方财政收支及公共政策的实施。咨议局的出现不只是改变了地方上的权力结构,更重要的是刺激了士绅的参政欲望与改变整个国家权力结构的冲动。

   如果说此前个体的请愿属于体制外的施压,那么依托咨议局而进行的群体抗争可谓体制内外统合型的抗争。自1909年底由立宪派领导的、以各省咨议局为主体的国会请愿运动进行了4次。第一次由江苏咨议局议长张謇于10月动议。12月30日来自16省的51位代表汇聚上海,议定请愿书的正式文本。1910年1月16日,请愿代表赴都察院递交请愿书:当前国家内政与外交困难重重,“根本之根本计,宜速开国会”。速开国会就是要朝廷更改约定,其行为其实就是抱团抗旨。对此,请愿者反而诡辩为忠君之举:“宪政按照期限与年俱进,巨非秩序图功之道。”“先朝既以国会为必当开,则我监国摄政王正宜体皇上继志述事之心,速开国会,以慰先朝在天之灵。如曰:缩短其期,即为‘背旨’,是谓先朝有意濡滞,不欲国运之早进步,皇室之早奠安也。是厚诬先圣,非我皇上及我监国摄政王之所忍出也。”(11)如此,若朝廷坚守原先的约定,就是“厚诬先圣”,改约反而具有正当性。载沣则以尊奉先朝“圣怀”作回应:“预备立宪……仍以宣统八年为限,业经明定国是,上体求治未竟之圣怀,下慰薄海维新之企望。”载沣规劝请愿人士:“行远者必求稳步,图大者不争功利。”(12)

   请愿者受挫后,便转而鼓动民众抗争。“(江苏省)丹徒县郭毅君寄送国会代表血书,并手谕一通。其血书系自刺臂,血书‘以购国会,国会乎,政党乎,血乎’十二字。”(13)6月16日,立宪人士警告当局:“政府既不授人民以立法之权利,人民即无遵守法律之义务。日后人民虽酿成大变,虽仇视政府,虽显有不法之举动,代表等亦无力可导谕之,惟有束手坐视宗社之墟耳。”(14)

   朝廷除信守九年立宪的约定外,还从经验出发劝告请愿者:议院并非万能,立宪是需要“精神”“基础”的。“论议院之地位在宪法中只为参与立法之一机关耳,其与议院相辅相成之事,何一不关重要,非尽议院所能参与,而谓议院一开,即足致全功而臻郅治,古今中外亦无此理。……本年九月即届资政院开院之期,业已降旨选定议员先期集会,如能上下一心,共图治理,不惟立议院之基础,兼以养议院之精神。”(15)在宪政之路上,宪法、国会等是可以模仿的,但立宪的“精神”非自己培养不可,这为各国成功的立宪经验所证明。反观民初定宪法、开国会后的政治乱象,也印证了“议会万能”并不成立。

   随后,梁启超的一席话为正在弥散的政治激进主义升温:“现今之政治组织,循而不改,不及三年,国必大乱,以至于亡,而宣统八年召集国会,为将来历史上必所无之事也。”(16)7月,远东发生了两起事关国家安全的大事,一是日俄约定,两国维护在东三省的权益;二是日本吞并朝鲜。亡国的危机感更加刺激了立宪派速开国会的欲望。8月15日,抗争组织者议决:国会不开,各省咨议局不承认新的租税,切断中央的财源;不达目的,各咨议局同时解散。(17)

   载沣倍感压力空前,11月3日主持会议政务处开会,议定将九年约定缩短至六年。次日,朝廷颁发上谕,今后“倘有无知愚氓,藉词煽惑,或希图破坏,或逾越范围,均足扰害治安,必即按法惩办,断不使于宪政前途稍有窒碍,以期计时收效,克日观成”(18)。

   朝廷因压力增加而更改约定,有可能缓和紧张关系,也可能导致多米诺骨牌效应,加剧政治权威的流失,其主要的变量就在于该政治共同体有无理性、妥协的政治传统。揆诸历史,朝廷的此次退让非但不能达成朝野的互谅,在激进的抗争者看来这只是初战告捷。

1910年底到次年初的第四次国会请愿主要发生在奉天、直隶、四川等省,规模虽系局部,但激烈程度超过此前。请愿组织者除采用讲演、贴标语、散传单的方式外,还发动学生罢课和下乡宣传,使得国会请愿具有广场政治和民众运动的色彩。为请愿者所感动的东三省总督锡良于1911年12月7日上奏祈请:“再降谕旨,定于明年召集国会。”(19)朝廷的回应是:“缩改开设议院年限,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《江海学刊》 2018年03期
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