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高一飞 陈恋:检察改革40年的回顾与思考

更新时间:2019-01-20 22:59:57
作者: 高一飞 (进入专栏)   陈恋  

  

   内容摘要:司法改革已经走过40年,总结梳理人民检察院司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后人民检察院改革的未来,这对于推进检察院司法改革,意义重大。改革开放以来,检察改革经历了四个阶段。第一个阶段是恢复重建中的检察改革(1978-1996),改革的内容有:机构恢复与重建、加强经济检察工作、对检察权进行调整。第二个阶段为第一轮司法改革中的检察改革(1997-2007),改革的内容有:加强检察官职业化建设、实行主诉检察官办案责任制、强化法律监督职能、改革对检察机关自身的监督制约机制。第三个阶段为第二轮司法改革中的检察改革(2008—2013),改革的内容有:优化检察职权配置、全面推进检务公开、拓宽监督渠道等。第四个阶段为第三轮司法改革中的检察改革(2013--),改革的主要内容有:推行司法责任制、强化诉讼监督、完善人民监督员制度、完成职务犯罪侦查权转隶、捕诉合一与内设机构改革。在最新一轮改革中,至2017年9月,中央部署由最高人民检察院承担的29项改革任务已基本完成或结项;检察改革规划提出的91项具体改革举措,82项已出台改革意见或结项。目前检察机关已经保质保量完成了阶段性改革任务。但第三轮改革仍有不足之处,如司法责任制改革的相关配套设施不够完善、人民监督员监督程序未收到实效、检察机关内外部监督机制有待加强、内设机构改革存在现实困境;等等。司法改革是一项系统工程,不可能一蹴而就,需要检察机关在党中央的指导下继续推进。十八届四中全会、全国司法体制改革推进会、十九大报告、第一次全面深化司法体制改革推进会以及《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》的修改指明了检察机关接下来的改革重点:开展落实司法责任制综合配套改革试点、深化检察改革和现代科技应用结合、依法行使独立侦查权、深化人民监督员制度和完善法律监督措施。检察机关作为司法改革的基本主体,将按照党中央确定的改革路线,将检察改革向纵深推进。经历40年的艰苦历程,我国逐渐走上了一条遵循司法规律又符合中国国情的检察改革之路。未来的检察改革,任重而道远。

  

   关键词:检察改革;诉讼检察;检务公开;侦查权转隶;内设机构改革;综合配套机制改革;

  

   1949年中华人民共和国建立后,社会主义司法制度建设正式拉开帷幕。第一届全国人民代表大会第一次会议于1954年9月20日召开,这次会议通过了《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等法律法规,规定了检察院组织体系和基本职能,确立了人民检察院的法律监督地位。此后的10年,以这些法律为依据,逐步形成了中国检察制度。

  

   但文化大革命彻底摧毁了刚刚形成的司法制度,中断了中国法制建设进程。文革期间,造反派鼓吹“砸烂公检法”。1966年12月,最高人民检察院、最高人民法院、内务部的军代表和公安部领导小组联合向中共中央、中央文化革命小组上报《关于撤销高检院、内务部、内务办3个单位,公安部、高法院留下少数人的请示报告》,1968年12月,中央批准了该报告。自此,最高人民检察院、地方各级检察院相继被撤销,检察制度遭到彻底破坏,检察工作被迫停止。

  

   1978年12月18日至22日,党的十一届三中全会召开,会议通过的《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》提出:“做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,“检察机关和司法机关要保持应有的独立性;要忠实于法律和制度,忠实于人民利益,忠实于事实真相;要保证人民在自己的法律面前人人平等,不允许任何人有超于法律之上的特权。”十一届三中全会标志着中国法制建设的重启,确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针,我国的法制建设重新走上正轨,开始了司法改革的历程。

  

   我国建国以来的宪法都规定检察机关是法律监督机关,但是检察机关的体制和机制一直在随着时代的变化而调整,可以说,改革开放的40年,也是检察改革的40年。在改革开放40年之际,总结梳理人民检察院司法改革的理论与实践,合理评价改革得失,展望十九大后人民检察改革的未来,这对于推进检察改革,意义重大。

  

一、恢复重建中的检察改革(1978-1996)


   这一阶段检察改革以十一届三中全会为开端,直至1997年十五次全国代表大会之前。

  

   十一届三中全会确立了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”法制建设十六字方针,标志着中国社会主义法制建设在经历了一个艰难曲折的过程之后进入了一个新的历史发展时期。检察机关以十一届三中全会确定的改革目标进行改革。检察机关的恢复重建是检察改革的前提,此外,十一届三中全会定下了改革开放的经济建设方针,检察改革的一大目的就是保障经济建设稳步发展。

  

   (一)机构恢复与重建

  

   1978年3月5日中华人民共和国第五届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》),该《宪法》对检察机关的职权和领导关系等作了原则规定。以《宪法》为依据,检察机关得以恢复与重建。1978年12月,邓小平同志在中共中央工作会议发表《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话,特别要求“加强检察机关和司法机关”。[1]1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过并于1980年1月1日起施行的《人民检察院组织法》,第一次将检察机关的性质以专条明确规定为国家的法律监督机关。《人民检察院组织法》规定最高人民检察院可设刑事、经济、法纪、监所、信访检察厅以及其他非业务的综合检察厅。1979年底,全国各级检察机关基本上建立起来。1982年宪法以国家根本大法的形式确立了检察机关的法律监督性质,也明确了其职权。

  

   为了保证法律监督职能落实到位,检察机关制定了《人民检察院刑事检察工作试行细则》《人民检察院直接受理侦查的刑事案件办案程序(试行)》《人民检察院劳改检察工作细则(试行)》等重要文件,以规范检察工作的基本程序和办理方式。

  

   (二)加强经济检察工作

  

   1978年开始我国进入了改革开放时期,经济迅速增长的同时,经济犯罪频发。1982年4月10日,邓小平同志在中共中央政治局讨论《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》的会议上指出:“卷进经济犯罪活动的人不是小量的,而是大量的。犯罪的严重情况,不是过去‘三反’‘五反’那个时候能比的。那个时候,贪污一千元以上的是‘小老虎’,一万元以上是‘大老虎’,现在一抓就往往是很大的‘老虎’。”他还强调:“这股风来得很猛。如果我们党不严重注意,不坚决刹住这股风,那么,我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”邓小平同志这一讲话突出了经济犯罪动摇国家稳定发展的严重性,也指出了打击经济犯罪的重要性和紧迫性。为解决这一问题,中共中央、国务院于1982年4月13日公布了《关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》。

  

   加强社会主义法制的重要目的之一是促进改革顺利进行,保证改革健康发展,巩固改革的胜利成果。[[[] 肖扬.肖扬法治文集[M].北京:法制出版社,2012.]]为了维护正常健康的经济发展秩序,保证改革开放的顺利进行,中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议于1984年10月20日通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》强调:“国家立法机关要加快经济立法,法院要加强经济案件的审判工作,检察院要加强对经济犯罪行为的检察工作,司法部门要积极为经济建设提供法律服务。”该决定对这一时期的检察工作提出了具体要求。

  

   第九次全国检察工作会议披露:“从1988年4月至1992年3月,全国检察机关共受理贪污贿赂案347989件,立案侦查184237件,其中万元以上大案41126件;查办县处级干部3200名,地局级干部163名,省部级干部5名;提起公诉80237名;共追缴赃款赃物折合人民币20.5亿元。”加强对经济犯罪的检察工作,为国家挽回了大量的经济损失,保卫了现代化建设的成果;打击了严重经济犯罪活动的嚣张气焰,维护了社会主义法制的尊严和社会安定。

  

   (三)对检察权进行调整

  

   根据1992年中共十四大关于建立社会主义市场经济体制的目标和“要严格执行宪法和法律,加强执法监督,坚决纠正以言代法、以罚代刑等现象”的具体要求,检察机关强调了服务经济的意识,提出了“严格执法、狠抓办案”的总体工作思路。[2]针对检察机关执法不严等现象,1996年通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案,修正案关于检察权的调整体现在以下几个方面:首先,取消了检察机关免于起诉权。其次,扩大了不起诉范围。根据1996年刑事诉讼法修正案规定,检察机关对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,可以作出不起诉决定,不能再作出定罪免予起诉的决定,废除了检察机关的定罪权。再次,限制了检察机关侦查权。修正案规定,检察机关侦查的对象只能是“国家机关工作人员”;侦查的案件范围是利用职权实施的重大犯罪案件,而且只能由省级以上人民检察院决定。最后,加强了刑事诉讼监督职能,调整了法律监督权行使方式。根据修正案规定,人民检察院在刑事诉讼的立案、侦查、审判以及执行诸阶段的法律监替作用得到进一步加强。

  

   检察机关的恢复与重建,完善了我国司法系统。《宪法》明确了检察机关的职能定位,指明了检察机关的工作内容,提高了检察机关的办案质效。加强经济检察工作,维护了良好的经济建设环境。检察权调整,明确了检察机关工作方式,突出了法律监督职能。

  

二、第一轮司法改革中的检察改革(1997-2007)


这轮司法改革的时间跨度为1997年十五大召开之后,至2007年十七大召开之前。1997年,中国共产党第十五次全国代表大会报告提出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权,建立冤案、错案责任追究制度。加强执法和司法队伍建设。”该次会议指出了司法改革过程中,法院检察院具体的改革方向。检察机关开始思考和探索符合检察工作特点的管理体制和工作运行机制,提出了“强化法律监督,维护公平正义”的发展方向。[3]2000年1月10日,最高人民检察院第九届检察委员会第52次会议通过了《检察改革三年实施意见》(检察改革第一个三年改革意见)。该意见提出的改革目标是:强化法律监督;加强上级检察机关对下级检察机关的领导;全面建立主诉、主办检察官办案责任制;改革经费管理机制;改革干部人事制度;改革检察机关内、外部监督制约机制。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《四川理工学院学报》2018年第6期,第1-21页。
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