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时宏远:莫迪政府的印度洋政策

更新时间:2018-12-13 01:16:14
作者: 时宏远  

   内容提要:莫迪政府将印度洋作为印度外交的重要地区,倡导“地区同安共荣”,希望成为“净安全提供者”。为了实现这些设想,莫迪政府采取了一系列措施,如巩固与印度洋岛国的关系;推行“季风计划”;提升印度洋治理机制的作用;深化与海湾国家的关系;加强与美、日、澳等国的海洋合作等。虽然雄心很大,但莫迪政府也面临不少挑战,如海军实力仍有待提升、与邻国存在海洋权益争端等。这些挑战会制约莫迪政府印度洋政策目标的实现。

   关 键 词:莫迪政府  印度洋政策  印度外交

  

   莫迪政府2014年5月执政后对外交政策进行了调整,其中对印度洋政策的调整力度比较大。莫迪以其强硬的个人性格加之其所属的人民党在人民院占有多数席位,为其推行印度洋政策奠定了重要基础。莫迪政府的印度洋政策不仅事关印度海洋战略的发展,同时也影响印度洋局势的未来走向以及印度与其他国家在印度洋的关系变动。因此,对其进行深入研究具有非常重要的意义。

  

一、政策理念


   印度的印度洋政策是不断变化的。独立初期,因为印度洋仍掌控在英国手里,印度主要依靠英国保障其在印度洋的利益。20世纪60年代末,英国陆续从苏伊士运河以东撤军后,印度开始重视印度洋问题,希望填补英国留下的权力空白,积极发展海军力量,并支持印度洋和平区倡议,力避印度洋成为美苏两个超级大国的角逐场。冷战结束后,恢复在印度洋地区的历史影响逐渐成为印度战略家们的主流思想。①然而,这并未上升为有活力的国家战略。很少有印度领导人系统地阐述过印度洋政策,并加以实施。②这种情况在莫迪当选总理后发生了变化。尽管在希望主导印度洋这一根本目标上,莫迪政府与往届政府并无差异,但无论是关于印度洋的理念,还是采取的相应措施,莫迪政府都带有自己的特点。莫迪政府旨在营造有利于印度崛起的海洋环境,塑造印度良好而又强有力的形象,扩大影响,最大化地增进自身利益。就印度洋理念来说,莫迪政府提出了以下设想。

   (一)印度洋是印度外交的重要地区

   由于地缘关系,印度历届政府基本上都把南亚作为印度外交的优先地区,对于印度洋则没有清晰定位。莫迪政府有所不同,它将印度洋国家视为印度直接和延伸的邻国(immediate and extended neighbourhood),是印度外交的重要对象。③莫迪邀请印度洋岛国毛里求斯总统参加就职典礼,毛里求斯是唯一受邀的非南亚国家。这标志着印度对印度洋政策的转变。④不仅如此,莫迪政府还宣布成立海洋事务局(National Maritime Authority),加强对印度洋事务的管理。莫迪就任总理后离开新德里的第一个地方也是参加在果阿举行的印度最大航母“维克拉玛蒂亚号”的服役仪式。印度外交部2016年1月更是设立了单独的印度洋地区司,专门处理印度洋事务,并将毛里求斯和塞舌尔纳入印度的邻国范畴。⑤所有这些都体现了莫迪政府比上届辛格政府更加重视印度洋,印度洋在印度外交政策中占有特殊地位。⑥莫迪的行为向印度洋国家和新德里的行政机构传递出这样一个信息:与印度洋国家接触是印度外交政策的重要方向。⑦

   这种立场与印度高度依赖印度洋密切相关。印度海岸线长达7517公里,拥有岛屿1200个,领海19.38万平方公里,专属经济区202万平方公里。印度对外贸易量的90%和对外贸易额的70%都要通过印度洋运输,超过了印度GDP的三分之一。⑧在2015年10月公布的《确保海洋安全:印度的海洋安全战略》中,莫迪政府概括了印度的海洋核心利益:一是保护印度的领土和主权完整,使之免遭来自海上的威胁;二是保护印度公民、运输、捕鱼、贸易、能源运输、资产和资源在海洋领域的安全;三是在印度管辖海域及海上邻国和其他海洋利益区谋求和平、稳定以及安全;四是保护和捍卫其他海洋利益。⑨在此基础上,该文件总结了印度洋事务之所以重要的原因:一是全球和地区地缘政治环境发生了很大变化。世界关注的焦点逐渐从欧洲—大西洋向印度洋—太平洋转移,印度洋的政治、经济和国际地位因此而变得越来越重要,这会影响印度的海洋环境。二是印度的安全威胁发生了变化。除传统威胁外,非传统安全威胁显著增多,这需要印度重新思考其海洋安全,包括海岸安全。三是海洋安全是促进国家进步和进行国际交往的一个重要因素,印度需要将海洋安全作为地区外交政策的基石。⑩

   与这些变化相对应的是,《确保海洋安全:印度的海洋安全战略》扩大了印度的海洋利益范围,这是与2007年版海洋战略的最大不同之处。首先,新海洋战略扩大了在东南印度洋和西印度洋的利益范围:通往太平洋的海上航线、东海、地中海和非洲西海岸沿岸区、南印度洋区域(包括南极)被增加为“次要利益区”。其次,新海洋战略把一些“次要利益区”提升为“首要利益区”:西南印度洋和红海以前仅被视为“次要利益区”,新海洋战略则将之列为“首要利益区”。最后,突出了两处水道在印度洋的地位,即6度水道(Six-degree Channel)和8/9度水道(Eight/Nine-degree Channel),并将巴布·厄耳·曼德海峡以及莫桑比克海峡纳入“关键咽喉要道”。(11)此外,新海洋战略还特别强调了非传统安全威胁的严重性以及不受控制地利用海洋的必要性。总体而言,新海洋战略凸显了莫迪政府的海洋抱负,为印度下一阶段处理海洋事务、发展海军提供了指导原则。

   (二)印度有责任促进印度洋“地区同安共荣”

   “地区同安共荣”(Security and Growth for All in the Region,SAGAR)这一理念是莫迪总理2015年3月提出来的,共包括五个方面的内容:一是印度会尽其所能保护其本土和岛屿的安全,捍卫国家利益。同样,印度也会努力确保印度洋的安全和稳定,为整个印度洋地区谋利。二是印度将深化与海上邻国和印度洋岛国的经济与安全合作,印度会帮助这些国家构建和提升海洋安全能力。三是构建印度洋地区集体行动机制。集体机制能深化彼此对海洋挑战的理解和共同应对的能力。这些机制同时也有助于共同打击海盗、恐怖主义和其他犯罪。印度愿意在此方面做出努力。在自然灾难面前,印度同样会提供帮助,采取快速行动。(12)四是促进印度洋地区的可持续发展。焦点是海洋经济或蓝色经济(Blue Economy)。由于会影响每个沿海国家民众的生存,因此气候变化也被包含在这一领域。五是印度洋沿岸民众在维护地区和平、稳定和繁荣方面负有主要责任。印度承认世界上其他国家在印度洋也存在利益。印度准备通过对话、访问、演习、能力构建和经济伙伴关系与这些国家进行接触。(13)

   对于“地区同安共荣”倡议,莫迪表示:“印度洋是未来世界的关键……当海洋对所有人都安全和自由时,我们才能都繁荣富强。”(14)这显示出莫迪政府的海洋雄心主要集中在印度洋,旨在确立印度在印度洋的主导地位。(15)有分析家称,莫迪政府已着手一个更加雄心勃勃的外交政策,决定打造印度在印度洋的地缘战略优势地位,强调自身在确保印度洋安全、促进集体安全和推动经济一体化机制方面的特殊作用。(16)实际上,这是莫迪政府把自己置于较高的道德地位,以博取印度洋国家的好感和认同,提升其在印度洋地区的影响力。

   (三)印度是印度洋地区“净安全提供者”

   如果说“地区同安共荣”更多强调的是增进集体力量,偏重经济发展的话,“净安全提供者”(Net Security Provider)则主要突出的是印度独有的作用,焦点是安全问题。“净安全提供者”的概念是美国政府在2009年提出的,意指印度在印度洋地区发挥了重要作用。现在,这一术语被印度政策制定者和分析家广泛使用,说明印度接受了这一说法。在《确保海洋安全:印度的海洋安全战略》中,印度首次详细解释了这个概念并显示出莫迪政府希望在地区安全和稳定方面发挥积极作用。(17)

   根据该文件所言:“净安全”是指某一领域实际安全的一种状态,能够平衡海洋环境中的主要威胁、内在风险和不断增多的挑战,反对监控、牵制和还击的能力。塑造和提升了的“净海洋安全”能支持印度的国家海洋利益和海洋安全目标。一个有利的海洋环境必须使海洋处于安全和稳定的状态,威胁处于非常低的水平。一个积极的海洋环境是指上升的威胁能被阻止或遏制的情形。两者结合就能提供“净安全”。“净海洋安全”的原则有三个:保护和平、促进稳定、维持安全。要把这些原则变为实际行动需要保持存在和快速反应、海洋接触、能力构建和提升、发展地区海域态势感知、海洋安全行动、战略交流等要素。印度的海洋安全目标就是要塑造一个有利和积极的海洋环境,以便在印度海洋利益区提升“净安全提供者”的作用。(18)在海上邻国中,印度也要成为“净安全提供者”。这包括打击海盗、维护海洋安全、进行非战斗任务撤退、实施人道主义和自然灾难救助。(19)在印度看来,成为“净安全提供者”,不仅是印度作为一个地区大国的责任,也事关印度的经济增长和繁荣。(20)

   印度想要扮演的是印度洋地区“稳定器”的作用,树立大国形象。印度不愿被其他国家视为霸权国或地区警察,而是更希望被当作一个利益的合作、促进和维护者。同时,印度也希望借这一概念向美国表明,在印度洋地区,印度可以帮美国分担责任,是美国可靠的海洋合作伙伴。

  

二、主要措施


   为了实现上述设想,莫迪政府采取了一系列措施。概括起来,主要有以下几个方面:

   (一)巩固与印度洋岛国的关系

   虽然印度洋岛国的面积都不大,但大多扼守着交通要道,战略地位十分重要。尽管印度历来都非常注重发展与这些岛国的关系,可很少有领导人访问这些国家。莫迪改变了这种情况。2015年3月,莫迪访问毛里求斯、塞舌尔和斯里兰卡,成为10年来访问毛里求斯、34年来访问塞舌尔、28年来访问斯里兰卡的第一位印度总理。在毛里求斯,两国政府签署了5项协议,其中包括发展蓝色经济的谅解备忘录。印度同意帮助毛里求斯提升南北阿加莱岛的空中和海上联系,并提供5亿美元信贷。此外还向毛里求斯移交了一艘海上巡逻船。在塞舌尔,两国签署了5个协议,其中包括帮助提升塞舌尔阿桑普申岛基础设施的协议。莫迪出席了印度为塞舌尔援建的8个雷达中第1个雷达的落成仪式。双方决定成立蓝色经济合作工作组。印度向塞舌尔捐赠了第二架“多尼尔飞机”(Dornier Aircraft)。(21)在斯里兰卡,莫迪宣布向对方提供3亿美元的信贷。(22)这次访问加强了印度与三个印度洋岛国的海洋战略合作,巩固了印度在印度洋的存在,修复了与斯里兰卡因斯国内民族冲突而恶化的关系。印度在印度洋的核心政策就是在安全和政治方面将中印度洋岛国凝聚起来。(23)

虽然马尔代夫是莫迪迄今为止唯一没有访问的南亚国家,但马尔代夫总统亚明自2014年就任后已3次访问了印度,并宣布印度是马尔代夫“最重要的朋友”,马尔代夫将奉行“印度优先的外交政策”。(24)2015年8月,印度帮助马尔代夫完成了第一阶段3台海岸雷达系统的安装工作。2015年12月,印度向马尔代夫捐赠24万美元用于2架直升机的运转费用。(25)2016年4月,印度与马尔代夫签署了6项协议,其中包括《国防合作行动计划》。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际问题研究》2018年 第1期
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