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高培勇:将预算改革进行到底——40年财政改革历程大透视

更新时间:2018-10-29 22:32:46
作者: 高培勇 (进入专栏)  

  

   本文为高培勇于新浪长安讲坛第336期的发言实录。

  

政府预算重要在哪里?

  

   政府预算对我们太重要了。

   我们稍微回顾一下政府预算的定义,第一是把它称之为关于政府收入与支出的基本计划,首先它是一个计划;第二,我们又把它称之为关于政府收入与支出的法律文件。

   政府的存在就是政府职能的存在,而政府职能的履行一定是要有钱做支撑的。在这个世界上,没有不花钱的政府职能存在。为履行政府职能而花钱,就会形成为政府的支出。因为政府是一个公共部门,它要先做一个计划跟大家报告。这个计划一旦通过立法机关的审议批准,就形成了一部具有法律意义的文件。所以我们说它既是一个基本计划,又是一个法律文件,这是我们给预算做出的一个定义。

   为什么要在这样一个场合讲预算问题呢?今年我在参加全国两会时注意到两件事,一件事是李克强总理做政府工作报告时的几次掌声,其中一次掌声和个人所得税直接相关。大家知道,李克强总理在报告中讲个人所得税是有三处,一处是在讲改革的时候说,我们今年要加大个人所得税的改革,全场没有掌声。第二处是讲到个人收入分配时,说今年打算提升个人所得税起征点,全场响起雷鸣般的掌声。实际上这句话说完以后是一个逗号,总理报告后面又有一句话:“要增加子女教育、大病医疗等专项扣除”,代表们并没有什么回应。我立刻就想到,我们的人大代表和政协委员对个人所得税知道的实在是太少了。

   为什么呢?讲个人所得税改革,大家对个人所得税的改革方向有个预期。当讲到提高起征点的时候,前提就是要增加子女教育和大病医疗的扣除,任何有常识的人都应该懂得一条。前提是有子女受教育的人可以扣除,没有子女受教育的人不能扣除。按照目前的规定,一定不能扣除三胎,只能扣除二胎。大病医疗也是如此,你如果真正发生了跟大病医疗有关的费用才可以扣除。这实际上是告诉大家,中国的个人所得税一定要和个人的综合申报连接在一起,不能是只见钱不见人了。我们现行的个人所得税是分类所得税制,分类所得税的一个特点是只看钱不用看人,我给谁支付了五千块钱,我按照五千块钱做计税依据就可以了,基本不考虑你收入总额是多少。所以这实际上给了大家一个很重要的信号,中国要实行个人所得税综合制了。但是,又有多少人能够意识到这样一个问题?

   第二件事,也是今年我在全国两会上的经历,就是审议政府预算报告。我所参加的小组会,把政府预算报告和政府工作报告一起审议,大家发言的时候,基本谈的都是政府工作报告,大多没有涉及或很少涉及政府预算报告。政府预算报告就放在那里的,但几乎没人去翻看,代表们觉得自己看不懂。其实最重要的报告应当是预算报告。为什么这样讲呢?一位经济学家曾这样讲过,你要了解政府在过去的一年都做了哪些事情,看它的预算报告就是了。你要了解政府未来一年要做哪些事情,看他的预算报告就是了。所以,要了解政府的运行状况,要知道国家治理的状况,最简单的途径就是读预算报告。我是学经济学的,也曾有一位经济学家这样讲过,如果你是一个经济学家,你不一定是一个财政学家,但是如果你是一个财政学家,你一定是一个经济学家。可见预算报告对于解读政府的经济职能、经济活动,对于解读政府履行职能以及其他方面的活动是非常重要的。

   今天我和大家讨论中国预算改革,主要有四个方面的内容。第一个问题是改革的语境。预算改革是一个常识性的话题,我们今天提出将预算改革进行到底,是基于大不相同于以往的改革语境;第二个问题,这一轮预算改革是从十八届三中全会开始启动的,我们要回顾一下十八届三中全会至今四年多时间的改革进展有哪些。第三个问题,在此基础上,仔细审视预算改革亟待跨越的突出障碍是什么。第四个问题,下一步预算改革的重点,也就是焦点、难点和痛点问题。最后,再做一点小结。

  

从经济领域拓展到国家治理领域:预算改革的语境发生重大变化

  

   先说第一个问题,改革的语境。谈论任何改革一定是和语境直接相关。当我们立足于2018年5月份谈预算改革时,可以看到当下的改革语境和预算改革相关的因素至少有五条:一是历史方位的认定;二是社会的主要矛盾;三是改革的目标,四是政策框架;五是财政职能。

   党的十九大报告指出,我国发展的当前历史方位,就是中国特色社会主义进入了新时代。它告诉了我们三件事,一是新时代意味着新起点、新任务、新要求,过去这些任务、要求可能不是那么重要,但是在今天就变得重要了。二是以往我们可能想不到、不敢想的事情,立足新的历史方位,要想得到、要敢想了。以往可能因视野和条件所限,提不到议事日程的事情,现在必须提到议事日程了。预算改革就是其中的一项工作。三是要按新时代的要求制定大政方针,其中包括预算改革方面的大政方针。

   当前的社会主要矛盾,已经由过去人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。它意味着生活在新时代的中国人的需要已经发生了变化,好像互联网+一样。人们在原来的物质文化需要的基础上要求增加一些东西。第一是对物质文化产品的层次需要提升了,需要更高水平、更好质量的物质文化产品。第二个更重要,正如十九大报告当中所讲的,人民对民主、法制、公平、正义、安全、环境方面的需要日益增长,它已经超出了物质文化产品的范畴和层次,而是属于制度性、政策性的产品。这类需要对应的载体是什么?我们说一是制度安排,二是政策设计。这就是在原来物质文化产品需要的基础上又拓展了人们的需要。

   原来是人民的物质文化需要增长与落后的生产之间的矛盾,现在是人民的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。所谓不平衡不充分的发展,并不局限于我们日常生活中或家庭个人所需要的那些工业和服务业产品。十九大报告中提出,发展的不平衡不充分还包括法制化水平不高、社会建设短板、生态文明建设区域差距、城乡差距、收入分配差距等等,它是政府供给范围之内的不平衡不充分,或者说是制度产品和政策产品供给的不平衡不充分。除了市场系统之外,政府系统供给的不平衡不充分也是需要关注的问题,而且是更加重要的问题,我们要把它和预算改革联系在一起,就能够体会到更深层次的意义。

   改革目标是建立现代化国家治理体系。从十八届三中全会开始,我们就明确了一个改革方向,叫做坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力的现代化,简称为国家治理的现代化。这样一个新的改革目标的提出,显然是根植于中国的改革已经由经济体制改革进入到全面深化改革这样一个新阶段。全面深化改革,是包括经济、政治、文化、社会、生态文明一起联动的改革,它是更广范围、更高层面的改革,目标定位不仅仅是在经济领域,不仅仅是政治领域,而是包括五个领域一起改革的目标定向,所以它是用国家治理现代化来加以解释。而在国家治理现代化当中一个很重要的事情就是,要让财政税收制度成为国家治理体系当中的一个基础性要素和支撑性要素。

   十八届三中全会文件这样写到,财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这句话是讲,我们要实现的国家治理现代化,是以财政作为基础和支柱的国家治理体系的现代化。现代化的国家治理体系,一定要建立在以财政为基础和支柱的作用之上。财政的职能要覆盖国家治理活动的全过程和各领域。

   为什么财政是基础和支柱?第一句话,在大家所能看到的政府职能当中,财政职能是最具综合意义的基本政府职能。每个政府部门都有它特定的职能,政府部门之间的职能是有交叉的。但是有没有哪一个部门的政府职能和所有部门都有交叉?答案是有,这就是财政部门。财政系统和所有的部门都得交叉,因为所有部门的活动都需要钱,钱都是从财政这个地方拨付的。只有财政资金到位之处才是政府职能履行之地,不花钱的政府职能是不存在的。只要有政府职能,就一定有财政支出。

   第二句话,在所有的制度安排当中,财政制度是最具基础意义的基本制度安排,在所有的制度当中排排序,最具基础意义的是财政制度。观察和回顾中国改革开放40年,每一次改革都是要财税改革先行,然后带动其他方面的改革,从而引导改革向着既定目标前行。跟我们直接发生关系的,最具基础意义的一定是跟钱有关的制度!

   第三句话,财政是最具牛鼻子意义的基本关系链条,只要带动它就牵动了其他。比如政府和市场之间的关系,国家和社会之间的关系,中央和地方之间的关系,细究一下其中财政关系是最基本的东西。普通百姓和政府之间的关系是和税收相关联的,如果没有税收怎么能牵动在一起呢。所以这是蛮重要的一件事。

   谈到现在的宏观政策,有几句话大家耳熟能详。第一,我们由高速增长阶段转向高质量发展阶段,重要目标是建设现代化经济体系,这意味着当前宏观经济运行中的主要问题是结构问题、质量问题。由此可见,中央决策层对于中国经济的基本看法或基本认识已经发生了非常大的变化。

   2012年是党的十八大召开之年,也是中国经济发生重大转折性变化的年头。从那一年开始,中国经济的增速开始出现较大幅度的下滑。2013年我们对增速下滑的原因做出诊断,当时提出了一个概念叫“三期叠加”,一是经济增速的换档期;二是发展动能的转换期;三是前期刺激政策的消化期,我们正处在这样一个特殊历史时期,但是当时没说这个特殊的阶段是长时间的还是短时间的,是周期性的还是要持续下去的。

   到了2014年又提出经济发展的新常态,那么,不管是增速的换挡,还是动能的转换等等,都是要与我们长期相伴的经济现象了。

   解决了对经济形势怎么看的问题之后,2015年,又提出我们该做哪些事?先是提出了五大发展理念,紧跟着年底又提出了要实行供给侧结构改革这样一个宏观经济部署。到了党的十九大,又做出经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段的判断。

   关于财政职能,过去讲到财政,是把它当作经济范畴;讲到财税体制,一定是把它当作经济体制的组成部分。现在提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,而国家治理既包括经济,又包括政治、文化、社会和生态文明。所以今天的财政就不仅仅是经济范畴了,财税体制也不仅仅是经济体制的组成部分了,而是一个国家治理范畴和国家治理体系的一个重要组成部分。它的职能范围、职能边界一下子拓展到了国家治理领域。在十八届三中全会的文件当中,给财政职能做了如下的定位:第一,优化资源配置;第二,维护市场统一;第三,促进社会公平;  第四,实现国家长治久安。大家体会一下,这四大职能的定义都不是局限在经济领域,已经脱出经济领域而延伸到国家治理领域了。

比如优化资源配置,不管是宏观经济学的课本,还是专门财政学的课本,都会讲到优化资源配置的职能。但是在讲到财政和优化资源配置之间关系的时候,请大家特别注意,它所配置的不仅仅是GDP。在我读书的时候,老师讲什么是财政赤字?直接定义就是国民收入的分配过了头,你挣了一百块钱,但是分配出去的是一百一十块钱,那多出来的一十块钱就是财政赤字。当时讲国民收入,不用GDP,国民收入就是指全国人民劳动一年的收益,讲的是流量、增量。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国财经报 公众号
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