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赵晨:奥巴马政府对欧政策调整

更新时间:2018-08-10 15:44:07
作者: 赵晨(社科院)  

  

   冷战时期,美国通过向西欧国家提供安全保护和“马歇尔计划”建立起“美主欧从”的跨大西洋关系。随着欧洲国家经济实力的不断提升和欧洲一体化的持续深化发展,冷战结束后,美欧关系逐渐趋于平等。20世纪90年代,欧洲联盟正式建立,欧洲国家的经济和政治上的独立性日益增强。2003年,由于美国小布什政府推行单边主义外交和军事政策,法德两个欧洲核心国家,公开反对美国发动伊拉克战争,欧美出现二战结束以来最大的“裂痕”。2009年奥巴马当选美国总统以来,大幅调整了美国的对欧政策。奥巴马纠正了小布什政府,特别是小布什第一任期轻视欧洲的态度和单边主义外交政策,从而将美欧关系恢复到克林顿政府时期的水平。奥巴马上任伊始,即不得不面对由华尔街引爆的世界金融危机的经济困局,美国经济实力相对下降;在军事上美国又因深陷阿富汗战争和伊拉克战争两大泥潭,军力财力受损,民意也不再支持过多的海外干预行动;国际舞台上,美国还需面对新兴国家集体崛起的挑战。在以上条件综合作用下,奥巴马政府选择放弃单边主义,以同欧洲等传统盟友国家合作应对各种国际挑战的方式来维持美国的霸权,或者说在“后美国时代”仍然竭力维持它的“全球领导地位”[1]。

  

   奥巴马在当选前,即受到欧洲国家的欢迎,当选后没多久即被欧洲人授予了“诺贝尔和平奖”。他当选后,虽然与欧洲仍有不少摩擦,但主要思路和观念与欧洲相近。在他治下,欧美关系在经济、安全和气候变化等三大议题上都有较重要的变化。下面我们就从欧美“跨大西洋贸易与投资合作伙伴关系”(TTIP)谈判,欧美安全关系新定位,以及欧美气候变化政策协调三个主题来观察奥巴马的对欧政策调整。

  

   “跨大西洋贸易与投资伙伴关系”(TTIP)谈判

  

   美欧国内生产总值(GDP)加起来占到全球经济份额的一半,贸易总额占全球货物贸易的30%,服务贸易的40%以上,金融交易额占全球金融交易总额的80%,欧美双方相互投资额达到4万亿美元,互为最大投资伙伴。这两大经济体之间的贸易往来和相互投资数额巨大,双边经济关系也远比它们与发展中国家密切,比如美欧之间的相互关税已经处于3%-5%的较低水平。但是,作为两个最大的发达国家经济体,经济竞争无可避免,它们之间的贸易摩擦、非关税壁垒,以及关于规制、监管政策和标准的争执,一直存在并有不断增多的趋势。不少争端极大地影响到美欧关系的稳定。

  

   自由贸易素来是美国信奉的原则。自20世纪60年代开始,美国就曾提出过建立北大西洋自由贸易区的提议,但随着欧美经济相互竞争力度的增大,美欧间虽经反复磋商,却一直未能建成自由贸易区和共同市场。2008年美国次贷危机爆发后,迅速演变为一场世界金融危机,美国也深陷其中。奥巴马接手小布什任总统后,急切需要大举措来增加就业,开拓海外市场,促进内需和外需,以摆脱经济困境。因此,尽管面临国会内共和党,以及他自己的民主党党内不少反对意见,他还是决心推出“跨大西洋贸易与投资伙伴关系”(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP),选择西方国家内部最大的经济合作伙伴——欧盟,进行深度合作,破除贸易和投资壁垒,建立跨大西洋自由贸易区,刺激美国经济的恢复和发展。欧洲2009年后深陷债务危机的泥潭,对增加出口有着比美国有过之而无不及的迫切需求,所以欧盟对TTIP亦是充满渴望,动力十足。在这种状况下,奥巴马在2013 年2 月13日与欧盟理事会主席范龙佩和欧盟委员会主席巴罗佐共同宣布美欧将启动TTIP谈判[2]。在3 月公布的《2013 年总统贸易政策议程》中,TTIP 谈判也被列为美国三大贸易政策重点之一,被视为一场“世界上规模最大的自由贸易区谈判”。

  

   TTIP在理论上可以通过减少经济交易成本,提振美国和欧洲经济。在关税削减方面,据欧盟委员会的报告,有鉴于欧美双边贸易的巨大基数,如果双边关税从目前平均4%左右的低水平逐步降至零关税,那么,从现在起到2027年前,欧美经济将因TTIP每年多出来0.4%-0.5%的年增长率,相当于欧盟GDP 年增860 亿欧元,美国年增650 亿欧元[3]。服务业方面,现在大西洋两岸尚未开放市场的服务业产值约占欧美GDP 总和的20%,这一比重比农业和制造业的总和还要高。所以有专家统计,如果能够完全消除服务业贸易壁垒,那它带来的收益堪比关贸总协定/世贸组织实现货物贸易自由化50 年来收益的总和[4]。在消除非关税壁垒及规则整合方面,双方获益将更大,即使非关税壁垒被削去50%,也可为欧美经济分别带来0.3%和0.7%的年增长[5]。

  

   同以往的美欧贸易谈判相比,TTIP谈判有两点值得重视的不同之处:首先它改变了美欧通过关贸总协定和世界贸易组织协商削减关税和非关税贸易壁垒的多边方式,反而开始采用双边方式,相互谈判贸易、投资和监管事宜。美欧这样做,客观上是因为世界贸易组织多哈回合谈判处于停滞状态,它们不得不寻求以双边方式先行谈判,寻求突破;主观上则是出于对新兴经济体崛起的担心,冀望“抱团取暖”,联手打造新的国际经济规则和秩序,有遏制和规范以中国为首的新兴国家的潜台词。奥巴马当选之后,无论美国还是欧洲,经济实力均相对下降,以中国为代表的新兴经济体势头不断上升,美欧对国际经济的主导权受到挑战。在共同的经济威胁面前,西方“集体意识”逐渐回升,在一定程度上克服了它们相互之间的矛盾。美国国家情报委员2012年12月发布的《全球趋势:2030》报告里清楚地描绘了未来的前景:亚洲经济实力将在2030年前超越北美和欧洲,所以欧美比历史上任何时候都更加需要对方[6]。所以,奥巴马政府此次不惜绕开全球性的世界贸易组织谈判平台,改与欧盟双边协商,这里隐含着利用欧美市场大的优势,先行制订国际贸易投资规则和标准,抢夺世界经济新秩序制高点的战略意图。

  

   其次,TTIP的框架包含的领域非常广泛,它不仅限于关税削减,还包括市场准入、政府采购、投资、服务、能源和原材料、监管议题、知识产权、中小企业、国有企业等20项议题,全面涵盖了国民经济的大部分重要领域,可以说是一项“雄心勃勃”的系统工程。克林顿任总统时期,美欧曾在1995 年马德里峰会达成“新大西洋议程”(New TransatlanticAgenda, NTA),双方首次提出创立“新跨大西洋市场”(NewTransatlantic Marketplace, NTM),这主要是针对贸易问题。小布什任职期间,2007 年4 月欧美华盛顿峰会签署了《跨大西洋经济一体化框架协议》,成立“跨大西洋经济理事会”( TEC) ,双方开始知识产权、金融服务、商业并购、汽车工业等多个领域的监管整合。不过由于双方在规制上存在着难以弥合的利益差异与分歧,这些协议都没有取得很大进展。此次TTIP谈判,奥巴马政府同欧盟方面下了很大决心,在广泛的经济领域进行深度谈判,力求实现“一揽子”突破。

  

   美欧预期谈判时长为18个月,到2014年底前完成,但现在看起来这个时限设定明显被高估了。截止2014年11月1日,美欧已经进行了七轮谈判,曾经阻碍美国与欧洲之间经济交流的贸易壁垒已经基本消除,不过,关于市场监管制度,美欧之间仍有很多的不同意见,谈判异常艰难。美欧的经济理念差异明显,美国主张自由主义理念,而欧洲大陆则是社会市场经济模式,要求国家给予企业一定的保护。TTIP不可避免地会引发双方的诸多监管争执。比如金融监管,美欧即对应采用何种规则难以达成统一意见。美国司法部2014年6月初对法国巴黎银行处罚89.7亿美元,法国巴黎银行的行为,没有违反欧盟的法规,却触犯了美国的相关法律,这充分反映出欧美双方监管上的规则和标准差异颇大,欧洲业界担忧美国的处罚标准将会影响欧洲地区银行业和经济的发展。还有投资者-国家争端解决(ISDS)条款,它允许外国投资者根据投资协议的规定,当投资利益受到所在国法规限制时,可在国际法庭提起仲裁申请经济补偿。美欧上百家代表消费者和工人权益团体担心,跨国公司可能利用该机制,破坏当地国的社会保护环境和社会福利制度。

  

   此外,奥巴马政府在美国国内受到国会的掣肘牵制,这也给TTIP谈判蒙上阴影。美国国会众议院为共和党把持,参议院在中期选举之前虽为民主党掌控,但在中期选举结束之后也归属共和党。美国共和党对奥巴马的态度极为敌视,利用众议院平台,对政府提交的法案事无巨细,一律否决,这导致奥巴马的国际信誉大打折扣。即使美欧TTIP谈判达成协议,美国国会能否批准,也要被打上一个大问号。况且TTIP盘子大,涉及美国众多消费者和工人的切身利益,会对国内产业造成不小的冲击,不仅共和党人意见大,就连奥巴马所在的民主党内部也有不和谐的声音。在许多民主党人看来,自由贸易协定影响工人就业,而过去批准的大量贸易协定正是美国失业率增加的诱因。

  

   对外安全战略的调整:北约的“再平衡”

  

   欧洲国家是美国对外干预行动最主要的盟友,它们之间在军事上有北约作为联系纽带和制度组织形式。冷战结束后的很长一段时间里,北约内部关于美欧任务分工的模式是美国当“大厨”,即负责军事干预、派出战斗部队和维持战斗部队的能力,而欧洲则负责“洗盘子”,即在美国完成军事行动和控制局势的关键阶段之后,派驻维持和平部队。在小布什政府的第一任期,欧洲在阿富汗战争时曾尝试提供军事“帮助”,但美国并不“领情”,在“美国例外主义”和美国至上理念的指导下,布什政府尽管接受了少量欧洲部队参与阿富汗战事,也要求北约提供重要的后勤支援,不过它仍对盟国的军事能力表示怀疑和轻蔑[7]。北约这种“美主欧从”的局面在奥巴马担任美国总统后开始变化,主要是美国方面开始有了不同想法,奥巴马政府开始调整其北约和对欧政策,希望欧洲在欧洲安全以及北约的全球行动中发挥更大作用。

  

   美国这样做的原因主要有经济和战略两方面的原因:经济方面,随着小布什政府在伊拉克战争中的过度扩张,阿富汗战争久拖不决,美国军费开支空前高涨,其拖累美国经济的副作用加大。2008年华尔街引爆的世界金融危机更是削弱了美国经济实力,致使美国不得不面对严重的财政和债务问题。奥巴马计划推行联邦财政改革,高昂的军事预算就自然成为美国奥巴马政府重点切削的目标。2011年,奥巴马宣布未来10年,美国将削减5000亿美元军费(美国2010年军费为7000亿美元)。在此背景下,美国开始要求欧洲改变其在安全问题上“搭便车”的局面,承担更多安全责任并帮助美国分担防务负担。有学者评论说,美国在伊拉克战争后逐渐放弃了“确保领导地位”(primacy)战略,实行战略收缩,不再“事事出头”,转而求助于各种联盟,希望盟友协助它承担沉重的防务负担[8]。

  

战略方面,奥巴马从其第一任任期开始,就将战略重心转向亚太,如希拉里·克林顿的说法,要打造“美国的太平洋世纪”[9]。其含义是在国际力量格局发生深刻变化,美国遭受两场战争和金融危机的重创,不得不进行战略收缩的情况下,要将相对有限的资源集中投放到对美国未来发展最为至关重要的亚太地区,一方面要分享亚太地区因经济高速增长带来的红利,另一方面是在战略上要维持美国在这一地区的主导权,应对以中国为代表的新兴大国的群体性崛起[10]。(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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