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张成福:政府治理创新与政府治理的新典范:中国政府改革40年

更新时间:2018-07-11 00:53:04
作者: 张成福  

   原文发表于《国家行政学院学报》2018年第2期。

   摘要:政府治理改革与创新乃是对政府治理体系重新思考、重新设计、重新建构的过程。中国政府治理变革的动力来源于经济和社会的转型,亦是政府治理体系内部矛盾运动的结果。40年政府改革创新的结果便是产生和发展了具有中国特色的、不同于传统模式的新的政府治理典范。中国政府治理变革乃是一种基本典范的转移。

   关键词:社会转型;治理创新;政府治理新典范

  

一、前言


   人类发展的历史表明,在任何一个社会,均需要一个治理的体系,用以贯彻集体的目标与维持内外的秩序。政府治理乃是一个社会的必需品。政府治理系统并非一个闭关自守的封闭体系,而是与社会大系统之间存在着“取”与“予”功能平衡的一个开放体系,治理体系获取社会的支持及资源的供给,有效转化为政策以及政策的执行以及服务输出或给予社会。同时,治理体系也是一个生态适应的有机体,需要适应外在的环境的变化,与时俱进,新陈代谢,求新求进,方能维持本身的存在、持续与发展。

   纵观人类社会治理发展的历史,我们不难发现,一旦治理的体系无法适应变化了的环境,便会出现治理的危机,导致国家的衰败,甚至于瓦解乃至灭亡。对安全的追求,对既定结构、规则及其利益的维护,似乎是人类的天性,或许正是这种天性,有助于治理体系本身的维持与持续。人类与其他动物的一个区别在于,其具有无限的智慧和创造力,能够从历史的经验中学习和思考,不断超越和创新,这恰恰又是人类进步的源泉和力量所在。个体是如此,组织是如此,国家和政府亦是如此。无论是对个体、群体,还是国家而言,如何维持其既定的基本的规则体系,保持一定程度的连续性、稳定性,另一方面,如何应对环境的改变和挑战,使得现存的制度体系与社会需求保持一致,不至于发生裂变,乃是治理的最大挑战。没有任何一种天然的机制能够保证国家和政府治理的有效性,除非这种体系能够产生自我革新的能力。从这个意义上讲,改革和创新乃是一切有机体的活力来源,政府治理体系也是如此。

   政府治理改革与创新,乃是政府随着内外生态环境的变化,有意识地对其结构、功能、行为、政策乃至文化进行不断调整和改变,以谋取政府治理体系与环境之间的动态平衡,从而实现政府治理效能的行为或过程,是寻找和建立新的治理途径和方式(New Approaches and Mean),从而实现和创造公共目的(public ends)和公共价值(public value)的过程。政府治理改革与创新,是重新思考(rethink)、重新设计(redesign)和重新建构(reconstruction)治理体系,提升政府治理能力的过程。改革与创新,不仅仅是活力政府(governmental revitalization)的核心和关键所在,亦是提升应对国际国内社会各种挑战,提升国家竞争力的策略。是故,世界各国莫不重视政府治理的改革与创新,政府改革与创新已经成为世界性的趋势与潮流。从20世纪80年代起,中国政府适应社会的变化,持续不断地推进政府治理体系的改革与创新。经过四十年的改革,中国政府治理体系发生了根本性的变化,形成了具有中国特色的、不同于传统治理的新的治理典范,同时,在政府治理改革与创新方面,也积累了丰富的经验,为世界贡献了政府改革的中国智慧。

  

二、中国政府治理改革与创新的契机和动因

  

   马克思主义最伟大的贡献之一在于把世界看成是不断运动、变化和发展的过程,并揭示了变革与发展的内在动力和规律。马克思主义认为:“一切社会变迁和政治变革的终极原因,不应当到人们的头脑中,到人们对永恒的真理和正义的日益增进的认识中去寻找,而应当到生产方式和交换方式的变革中去寻找”,同时认为经济虽然是决定性的因素,但不是唯一的因素。对于政府治理的变革和发展而言,除经济因素之外,还有政治的因素、社会的因素、历史的因素,政治领袖与社会大众的因素等等。40年中国政府改革与创新的主要原因或者推动力来源于政府治理环境的变化以及政府治理体系内部的内在矛盾。

   政府治理体系外在环境的变化和发展乃是推动政府治理变革的主要原因。概括起来,40年推动中国政府治理变革的契机和动因在于以下主要方面:

   (一)意识形态和治国理政指导思想的变化

   作为一个观念系统,意识形态不仅解释了社会的、政治的制度安排,也是一切社会的、政治的与政府治理的话语与行动基础。对于政府治理而言,其不仅仅论证了其合法性和合理性,而且是社会变革和发展的先导,成为引领国家和政府治理的号角和指南。改革开放以来,中国共产党和政府把马克思主义的基本原理与中国实际和时代特征相结合,在改革开放的实践中形成了邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等重大战略思想,特别是十八大以来形成的习近平新时代中国特色社会主义思想。这一系列具有战略性、前瞻性和创造性的思想,回答了发展中国特色社会主义的总目标、任务、总体布局、战略布局以及发展方向、发展方式、发展动力等基本问题。指导思想的创新,不仅仅丰富和发展了马克思主义,推动了马克思主义中国化,更是开辟了中国发展的新境界以及政府治理的新境界。如何实现这一新境界,对政府治理体系和能力提出了更高的要求。

   (二)社会主要矛盾的变化与公民对美好生活的期待

   国家和政府本身就是社会矛盾和社会冲突的产物,“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾,公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益脱离的独立形式,也就是说采取一种虚幻的共同体的形式”。国家和政府的作用,其最低限度便在于解决社会的各种矛盾,从而维护共同体的存在和发展。在各种社会矛盾中,把握社会主要矛盾乃是最重要的,因为社会主要矛盾决定国家和政府治理中的任务和基本战略选择以及政策选择。在新中国成立初期,党的八大报告就指出,我国的主要矛盾已是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要之间的矛盾。但此后,由于诸多原因,反而认为阶级斗争是主要矛盾,以阶级斗争为纲,导致了国家的动乱和治理的衰败。党的十一届三中全会后,党和政府拨乱反正,十一届六中全会认为,我国需解决的主要矛盾“是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”,以此为基本依据和判断,中国从此始终致力于生产力的发展,这也是推动中国改革开放的目的和初衷所在。经过40年的发展,我国社会主要矛盾的性质和特点发生了明显的变化,社会生产力发展有了历史性的跨越,落后的社会生产力已经不符合中国的实际,同时,在人民生活水平总体达到小康后,对更加美好生活的向往和需求更加强烈。中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化,对政府治理提出了新的要求和挑战,正确处理改革与发展中的重大关系,促进城乡区域协调发展,促进经济社会协调发展,促进经济社会和生态环境协调发展,促进硬实力和软实力协调发展,更好地推动人的全面发展和社会的全面进步,是政府的新任务。社会的全面进步同时要求政府自身必须更有能力、更有效率、更负责任,以政府发展,来推动社会发展。

   (三)社会主义市场经济与传统治理的困境

   从计划经济走向现代市场经济无疑是40年中国社会最具革命性的变革。中国改革开放与经济发展的起点是僵化的计划经济庞大而低效率的公共部门以及一个短缺的经济体。改革初期,中国体制转型的关键在于如何打破计划经济体制的束缚,推动市场化改革,推动资本积累,促进工业化和城市化。推动市场化并非透过市场的自发作用可以为之,其任务便落在政府身上,市场化改革意味着政府必须改变传统的以政府权力为中心的治理模式,并将自身的权力和掌控的资源让渡给市场和企业。从某种意义上讲,市场化改革能否取得成效,能否成功,从根本上取决于政府自身的自我革命。市场机制和市场经济要求市场在资源配置过程中起决定性作用,便意味着行政权力配置资源的退出;市场经济乃是建立在产权制度的基础上,这便要求政府要完善产权制度并保护产权;市场机制,要实现要素的自由流动,这便需要政府完善要素市场,实现要素的市场化配置;市场体制是建立在市场决定价格的机制基础之上,这便需要政府改革价格管制,由市场决定价格;市场经济需要公平的竞争环境,便需要政府放松规制,改革商事制度。同时市场经济也需要有为的政府,以弥补市场的缺陷和不足。中国市场经济的建立和发展,与政府治理变革,是一个双向推动的过程。市场经济改革的发展,推动着政府改革与创新,反过来,政府改革与创新也推动着市场经济的建立和完善。

   (四)全球化与国际竞争的加剧

   以贸易和投资自由化、便利化为核心的经济全球化乃是时代的潮流和不可逆转的趋势。40年中国改革的过程,也是中国走向开放,建立开放型经济和社会的过程。经济全球化不仅意味着国家之间的合作,也意味着国家之间的竞争,提升国家竞争能力乃是政府面临的重大议题。而政府能力则是一个国家综合国力和竞争力的主导性因素,政府如何引导和调控国民经济运行,参与国际经济竞争,促进经济发展,自然便成为政府工作的重心所在。同时,经济全球化对政府治理提出了更高的要求,要求政府的运行更加公平、更加透明;政府的治理要遵循法治,政府的行为具有可预测性;政府要为外资创造公平竞争的市场环境等;政府的运行要更具效率。顺应经济全球化和保持国际竞争力的内在需要,为中国政府治理变革提供了契机,也提供了强大的动力。

   (五)网络社会和知识经济

   从历史上来看,科技的进步和发展乃是推动社会变革的主要力量之一。从20世纪80年代开始的现代通信技术革命,特别是互联网的发展和普及对人类社会产生了革命性的影响,它不仅改变了生产方式,也改变了人类的生活方式和交往方式。人类社会进入了网络社会和知识经济的时代,这一时代呈现出了与传统时代不同的特质,如数位化、全球化、虚拟化、去密集化、动态化、即时性、流动空间等。在网络化的社会中,知识已经成为经济活动的根本生产要素,成为国家创造持续经济增长,形塑竞争优势,积累附加值的主要驱动力。网络社会和知识时代的兴起,改变了政府施政的外部环境,动态、复杂、多元的环境,对政府的职能和角色、政府的组织形态与结构功能以及政府的运行方式提出了新的要求,同时,新的信息和通信技术革命,也为政府治理创新提供了新的技术和手段,催化着新的治理方式,成为推动政府改革与创新的最佳媒介与策略动力,为建立以服务民众为中心的、灵活、高效、透明的政府创造了可能性。

   除了政府治理环境的变化之外,推动中国政府治理体系变革与创新的另外一个主要因素在于政府治理体系自身存在的一些基本矛盾。在一定程度上讲,正是这些矛盾的存在与变化构成了源源不断的力量来源,促成了政府的改革。创造性地利用矛盾,通过创新摆脱和解决矛盾,恰恰是政府改革本身的应有之意。具体而言,政府治理体系存在的基本矛盾在于以下几个方面:

   (一)政府职能和任务的繁重与政府能力

随着社会的发展和进步,政府管理职能日益扩张,任务日趋艰巨和复杂,几乎涉及社会生活的方方面面。这便要求政府自身的能力与其承担的职责相匹配。唯政府具有政策创新力、高效执行力、资源汲取力、广泛协商力、有效管制力等,方能适应不断变化和增长的需要,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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