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胡锦光:论推进合宪性审查工作的体系化

更新时间:2018-04-16 21:49:17
作者: 胡锦光  

  

  

   摘要:  党的十九大报告明确要求,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。宪法是国家根本法,具有最高的法律效力。其意味着宪法以下的法律文件存在违宪的可能性,需要建立合宪性审查机制,以确保宪法的全面有效实施,保证宪法的权威和尊严。我国依据自己的国情建立了相应的合宪性审查机制,这一机制在现行宪法颁行以后获得了一定程度的推进,但并未达到预期的效果。为了实现国家治理现代化、全面推进依法治国,必须大力推进这一机制。合宪性审查工作是一项系统工程,必须找到缺乏实效性的问题所在,进行顶层设计,整体推进。

   关键词:  宪法 合宪性审查 宪法实施 宪法监督 宪法权威

  

   党的十九大报告明确要求,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。合宪性审查就是通常由宪法规定的特定国家机关依据宪法对宪法以下的法律文件是否符合宪法进行的审查。[2]

   近代以来,特别是现代国家普遍制定了宪法,而作为一个普遍的规律,举凡制定宪法的国家通常都依据本国的国情,建立了相应的监督宪法实施的制度(合宪性审查)。[3]这一制度被俗称为宪法的“牙齿”。

   制宪的目的在于行宪,生活在不同国家的人们自近代以来不约而同地选择了宪法,是将宪法作为一种生活方式,愿意在宪法治理下生活。宪法之所以需要“牙齿”,其目的在于一旦出现违宪行为时,能够及时纠正,以确保宪法的全面、有效实施。宪法若是缺乏一副坚硬的“牙齿”,制宪的目的就无法实现。

   习近平总书记指出,保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。[4]

   十八届四中全会决定指出,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。[5]因此,要求形成以宪法为核心的具有中国特色的社会主义法律体系;健全宪法实施和监督制度;完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制;加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。[6]

   我国宪法依特定之国情建立了具有中国特色、与西方一些国家不同的合宪性审查制度。即实行由作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会行使宪法监督权的体制。2000年由全国人大制定之立法法在宪法规定的基础上,将这一制度作了进一步具体化的规定。但是,自1982年现行宪法颁行以来,甚至于2000年立法法通过以来,这一制度并未达到预期的状态。[7]在此背景下,十九大报告才明确要求,通过推进合宪性审查工作,维护宪法权威。推进合宪性审查是一项系统工程,必须找到缺乏实效性的问题所在,明确推进的方向,进行顶层设计,整体推进。

  

   一、推进艰难的表现

   鉴于前几部宪法的命运,1982年宪法草案在征求意见时,许多学者主张设立宪法委员会、宪法监督委员会、宪法法院,作为协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的专门机关。1982年宪法委员修改会秘书处在讨论稿中曾经对宪法委员会草拟了两个方案:(1)设立在宪法地位上与全国人大常委会相平行的宪法委员会,仅对全国人大负责并报告工作,专门负责审理违宪问题。这是主导性意见;(2)设立在宪法地位上低于全国人大常委会的宪法委员会,对全国人大及其常委会负责并报告工作,协助全国人大及其常委会监督宪法的实施。这两个方案最后都无疾而终。1982年宪法草案在全民讨论过程中,曾经有一些意见建议设立宪法委员会。[8]1982年宪法最终确立了由全国人大和全国人大常委会监督宪法的实施的体制,未设立宪法委员会。

   1982年宪法通过之后,王叔文等30位全国人大代表曾联名提案,建议在最高国家权力机关设置专门的宪法监督机构。最终得到的答复是需要进行研究,而没有下文。

   2000年立法法第99条第1款和第2款规定了在全国人大闭会期间进行合宪性审查的主体、启动合宪性审查的主体、合宪性审查的对象及程序。2000年10月16日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十四次委员长会议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》。2004年,全国人大常委会法制工作委员会内还设立了法规备案审查工作室,作为协助全国人大及其常委会进行合宪性审查的专门机构。 2005年12月16日十届全国人大常委会第四十次委员长会议完成了对《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》的修订,并通过了《司法解释备案审查工作程序》。

   由上可见,在现行宪法颁行以后,全国人大及其常委会在合宪性审查工作方面已经做了大量的工作和努力,在制度建设和合宪性审查实际工作方面,取得了进展。但也不可否认,这项工作的实效性与我国社会的发展、变化和进步的需求之间还存在较大的差距。

   1、立法法第99条第1款未能启动

   立法法第99条第1款规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。目前还未见到此款规定的主体向全国人大常委会提出审查要求的报道。[9]实际上,作为世界上一个普遍的现象,在设立宪法法院或者宪法委员会的国家,虽然也规定了特定的领导人和国家机关有权提出审查请求,但数量极少。

   2、立法法第99条第2款规定未能兑现

   立法法第99条第2款规定,前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。[10]实践中,一些公民依据此款向全国人大常委会提出了审查建议,据悉,数量每年达800余件,但全国人大常委会均未明确表示是否受理、是否进行了审查,也没有给予答复。

   2003年,在孙志刚事件发生后,于北京大学法学院博士毕业的、任教于华中科技大学法学院的俞江、中国政法大学法学院的腾彪和北京邮电大学文法学院的许志永三人以公民的名义,向全国人大常委会法制工作委员会提出“关于审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书”;北京大学法学院贺卫方、北京天则经济研究所盛洪、北京大学法学院沈岿、北京天则经济研究所萧翰和国家行政学院法学部何海波5人也以公民的名义向全国人大常委会提出,建议全国人大常委会根据宪法第71条的规定,启动特别调查程序,组织特别调查委员会,对孙志刚案以及收容遣送制度实施状况进行调查。

   2007年,茅于轼、贺卫方等69名教授以公民的名义联名发起向全国人大常委会以及国务院法制部门提出《关于启动违宪审查程序、废除劳动教养制度的公民建议书》。

   100余名教授联名请求审查《人口与计划生育法》。

   四川某女市副市长请求全国人大常委会审查国务院关于男女退休不同龄的规定。

   3、法规备案审查未能公开化

   通过法规、规章提交备案过程中,对这些法规规章进行审查,是我国的制度优势,也是我国合宪性审查机制和合法性审查机制的特色。但对法规、规章进行备案审查的情况并没有公开化,处于“鸭子划水式”式的状态。

   全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在2017年两会期间答记者问时回答说:对公民提出的认为违宪违法的审查建议进行处理,过去一年总共研究处理了92件,发现了与法律不一致的问题进行了监督纠正。我也注意到有一些媒体关心,说你们有没有公开撤销的案例?应该说目前还没有。但是我们从2004年备案审查专门机构成立以来,通过沟通协商、督促制宪机关纠正的法规、司法解释累计有上百件,所以这个制度是发挥了实实在在功效的。

   合宪性审查的重要价值就在于审查结果的公开化。通过将审查结果的公开,向全体社会成员传达宪法的价值,促使宪法中所体现的社会核心价值观在社会成员心中确立起来,以形成社会共识,即宪法共识。

   4、法律层面的审查处于空白状态

   宪法第5条第3款规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。立法法第97条规定:(一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。从宪法和立法法的规定可以看出,全国人大和全国人大常委会制定的法律是存在违反宪法的可能性的。同时,从各国合宪性审查的对象中也可以看出,法律是最有可能违反宪法的。但什么主体有权对法律的合宪性提出审查请求,什么主体有权对法律进行审查,按照什么程序进行审查,这些基本的问题,目前在制度层面处于空白状态。[11]

   5、四套审查体系未能统一

   目前我国关于规范性法律文件的审查主要有四套体系:(1)全国人大常委会对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、司法解释进行合宪性和合法性审查;[12](2)中共中央办公厅对党内法规是否符合党章进行审查;(3)中央军事委员会对军事法规是否符合军事法律进行审查;(4)国务院对行政机关系统规章及地方性法规是否符合行政法规进行审查。[13]其中,国务院只进行合法性审查;全国人大常委会既进行合法性审查,也进行合宪性审查,与国务院的审查有一定的重合。但是,全国人大常委会对党内法规和军事法规的合宪性能否进行审查并不明确。

  

   二、推进我国合宪性审查工作的紧迫性

   十八届四中全会决定基于全面推进依法治国的战略部署、建设社会主义法治国家的目标,要求健全、完善、加强和改进合宪性审查制度。但这一制度自决定实施以后,并没有取得实质性进展。

   (一)关系到国家治理现代化的实现

   十八届三中全会决定提出,要通过全面深化改革,实现国家治理体系和治理能力的现代化。而国家治理体系和治理能力的现代化首先是国家治理规则的现代化,现代化的国家治理规则必须是统一和权威的规则体系。

   众所周知,任何社会都必须要有秩序,而秩序的形成和维持均依赖治理规则,没有治理规则即没有秩序。从这一意义上说,如果一个社会的治理规则是统一的,秩序即是统一的;治理规则是统一的,治理规则就可能是稳定和确定的,秩序即是稳定和确定的;治理规则具有权威性并受到尊重,秩序即受到尊重而稳定。反之,如果一个社会的治理规则是不统一的,秩序即是不统一的;治理规则不统一,治理规则就不可能稳定和确定,秩序也就不可能稳定、确定;治理规则受不到尊重,秩序也就不可能受到尊重而稳定。

   我国社会目前在治理规则上至少存在三大问题:一是治理规则不统一,政出多门。二是治理规则不稳定、多变。三是治理规则的变化并不具有确定性和规律性。正因为治理规则的这一缺陷,我国社会为此付出了巨大的、无谓的成本。而首当其冲的规则不统一。

合宪性审查的基本功能之一是保证国家治理规则内部的更高层次、绝对的统一性。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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