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刘炜:“民主评议”与岁入汲取:一种国家基础权力的强化逻辑

更新时间:2017-11-27 21:50:18
作者: 刘炜  

  


   【内容提要】 在迈向税收国家的进程中,新中国成立初期的共产党人利用“民主评议”制度,不但完成了艰巨的城市岁入任务,又组织起有效的城市税务系统,进而强化了国家基础权力。这既不同于西方税收国家的建立路径,也有别于中国近现代史上国家税务机构的下渗路径。为了充分说明“民主评议”制度的理论意义,本文将首先讨论岁入汲取中的交易费用与国家基础权力演进之间的关系,并简要指出,从晚清到新中国建立前夕,国家税务系统为何无法发挥有效的汲取功能;其次,通过天津工商业税征收的案例,逐一展现“民主评议”制度取得成功的历史背景、运作机制及其社会影响;最后,从克服交易费用的方式上,试图比较西方现代国家的税务制度与“民主评议”制度这两套国家基础权力的强化逻辑。

   【关键词】 民主评议,岁入汲取,国家税务系统,国家基础权力,交易费用

  

   诚如约瑟夫·熊彼特所言:“为满足一国之需要而实行的经济汲取(如税收等——笔者注)及其后果,对国家命运产生了极大的影响”①。作为国家与社会关系的一个集中反映,经济汲取不仅有助于国家机构的形成,同时也有助于国家对社会领域的塑造。揆诸历史,税收国家(tax state)的建立,无不伴随着一个意义深远的进程——“国家通过税收渗透到私人经济之中,并日益扩大对它们的支配权”②。然而,这一呈现国家掌控资源的趋同化进程,并不必然以趋同的汲取方式来实现。面对岁入不足的困境,不同时空背景下的征收人往往会采取迥异的征收制度。而税收国家的形成也就可能源自截然不同的汲取方式。

   如果说国家基础权力③(infrastructural power of the state)的演进史,可以看作国家机构的触角如何渗透到市民社会的历史,那么,作为其最重要的表征,国家岁入汲取(revenue extraction)的演进史,则在很大程度上,可以被视为征收人如何降低交易费用的历史。征缴过程中交易费用(例如代理、议价、度量岁入来源的费用等)的高低,将直接关系到岁入总量的多寡,进而又会影响到国家基础权力能否实现进一步的强化。为了尽可能降低征收成本,西方税收国家的形成通常伴随着不断健全的国家税务机构。国家税务机构在大大降低交易费用的同时,使“依率计征”式的经济汲取更为持续而高效,以此逐步增强国家的基础权力。然而,不健全的国家税务系统也未必导致低水平的岁入结果。新中国成立之初,高昂的军费开支以及近千万亟待养活的军公教脱产人员,迫使共产党人着手在城市中大力征税。虽然庞大的私营工商户群体成了主要的课征对象,但反观彼时的城市税务体系,不仅专业人员缺乏,而且对纳税户的经营情况也不甚了解,无法独立担负起繁重的征缴任务。吊诡的是,共产党人最终却通过“民主评议”这一“量出为入”而非“量入为出”的征收动员方式,一方面完成了连年成倍增长的岁入任务,另一方面却未因此导致明显的抗税行为。不仅如此,这种征缴方式同时又大大提高了执政者对城市经济的掌控能力。针对这一现象,本文旨在解释,在国家税务系统不健全的情况下,作为另一种国家基础权力的强化逻辑,“民主评议”制度如何克服岁入汲取中高昂的交易费用,实现对常规税务制度的功能替代,进而为新中国的税收国家再造奠定了基础。

   为了充分说明“民主评议”的理论意义,本文将首先讨论岁入汲取中的交易费用与国家基础权力演进之间的关系,并进一步指出,从晚清到新中国成立前夕,作为有效征收形式的国家税务系统为何无法发挥应有的汲取功能;其次,通过新中国成立初期天津工商业税征收的案例,逐一展现共产党人运用“民主评议”征缴方式取得成功的制度背景、运作机制及其社会影响;最后,从克服交易费用的方式上,试图比较西方现代国家的税务制度与“民主评议”制度这两套国家基础权力的强化逻辑。

  

   一、岁入汲取中的交易费用与国家基础权力的演进

   熊彼特已明确指出:任何税收国家都有其“财政潜力的边界”,并且“在每个特殊情况下,这种边界都会随国家和社会结构中的具体细节……发生巨大的变化”。④虽然熊彼特后续只在财政支出领域内讨论了这一边界的来源,但岁入征收环节同样存在国家“财政潜力的边界”。在经济汲取的过程中,税基范围、议价能力、监控民众服从的能力等诸多“国家和社会结构中的具体细节”,都可能成为该“边界”的来源。作为消除这类“边界”的重要途径之一,税收国家往往会通过一定的征收制度,尽可能降低征税中的各类交易费用,从而实现税收收入的增长。遗憾的是,交易费用的重要性却常常被相关学者所忽视。

   针对“岁入何以可能”这一议题,公共选择理论仅关注现代资本主义民主国家,并认为民主规则下的纳税人同意已“完美”呈现了征税中的政治过程。⑤尽管有经济学者敏锐地将征税人角色添加到税收模型之中,但关于征税人与纳税人之间实现交易的制度成本的研究付之阙如。⑥这种只基于西方资本主义民主社会的“平滑交易”假设,不仅阻碍了探究复杂税收制度的可能性,也无法进一步回应“为何不同社会可能发展出不同的制度安排”这一问题⑦。

   不同于经济学家预设“征税中的交易费用为零”,财政社会学家虽然意识到纳税人会因为被剥削而起来抗争,但认为仅仅通过“财政幻觉”(fiscal illusion)的手段即能实现纳税人的同意。⑧普维亚尼(Amilcare Puviani)最先指出,通过隐蔽化的税收政策使纳税人由于获得错误信息而发生认知偏差,进而保证征税人成功掩盖税收负担。⑨因此,在这类研究者看来,统治者依靠税收技术,完全可以消除纳税人的各类抵制情绪,那么,交易费用的高低及其类型就无须做进一步的讨论了。

   可见,无论是经济学还是社会学领域的相关学者,都未将交易费用视作分析的核心,并且,两者皆只着眼于征税人与纳税人之间的同意过程。不满足于既有的研究现状,玛格利特·利瓦伊(Margaret Levi)开创性地将交易费用纳入到国家岁入汲取之中。⑩她指出,在征税人与纳税人的同意过程中所产生的交易费用主要包括“度量、监控”的费用,以及涵盖“创造以及迫使民众服从”的费用。11前者主要涉及在获取纳税人活动和财产方面信息时的费用,后者主要是达成税收契约前的讨价还价费用。对征税人而言,纳税人的机会主义倾向往往会诱发偷税漏税的行为,而繁复的议价过程也极有可能产生不稳定的税收结果。除了征税同意过程中的交易费用,利瓦伊认为还应考虑到征税制度执行时所产生的代理费用,即国家征税者因雇用代理人而导致的交易费用。为此,如何制定合理的税收制度以降低征税过程中的交易费用,也成为摆在统治者面前的一道难题。利瓦伊回溯了征税制度的几种类型:作为两种早期的税收制度,实物税制与包税制,特别是后者,尽管在世袭制行政体系下能够帮助统治者获得可观的税收收益12,但都因为统治者无法进一步有效控制税收代理人而被绝大部分现代税收国家所弃用;取而代之的是实行科层式岁入课征的现代税务体系,不仅受到当代会计程序的约束,而且代理人获取经纪收入(受贿、监守自盗等收入)的可能性也相对较小。所以,在利瓦伊看来,虽然也不可避免地仍会生成部分代理费用,但科层制税务体系依然是国家统治者们“为了以最低成本获得最多收益……(而)力图设计出的岁入生产体系,使自己能够评估代理人的绩效,同时能够激励代理人的服从”13。进而,她指出除了暴力征税与意识形态灌输等降低交易费用的低效措施,基于科层制的国家税务系统更有利于执政者实现纳税人的“半自愿服从”(quasi-voluntary compliance)——一方面,执政者在承诺提供公共服务的同时,纳税人也会履行他们的义务,两者之间形成了某种交换关系;另一方面,征税人仍然掌握着对逃税人强制惩罚的可能性。

   作为克服征税交易费用的重要汲取方式,国家税务系统的科层式扩展又可被视为国家基础权力的一种强化过程。区别于国家专断权力(despotic power of the state),迈克尔·曼(Michael Mann)将国家基础权力界定为:“国家实际渗透到市民社会并通过组织管理将政治决定施及所有领域的能力”14。这意味着国家基础权力更接近于国家的“渗透能力”15和“社会控制能力”16,而岁入汲取过程也就成为国家机构如何下渗到社会领域并支配经济资源的一个重要体现。蒂利(Charles Tilly)的研究已经证明:欧洲现代国家的基础权力发展,本身就伴随着以包税人为代表的征税中介者不断被纳入国家税务机构并逐步科层化的过程,与此同时,这些机构设置又能在征税过程中作为国家的权力延伸与各类社会阶层讨价还价。17从领地国家向税收国家转变的过程中,正如理查德·拉什曼所述,岁入汲取总量与国家机构规模之间形成了一种螺旋上升的累进模型18(A Progressive Model)——“科层机构颇为高效地从民众身上榨取到比维持机构运行的成本多得多的剩余”19;而可观的税收收入反过来又激励执政者进一步扩大基层税务机构。可以说,国家机构之所及有多深远往往代表了国家基础权力的强弱20。所以,科层机构对包税人的吸纳成了欧洲现代国家获得基础协调能力21(infrastructural co-ordination)的重要来源。

   然而,在中国近现代税收史的语境中,国家基础权力的强化却呈现出另一番图景。自有清一代到民国时期,一方面,国家的“现代化”诉求势必需要依靠更为广泛的岁入基础,并开始不断向农村摊款;但是,另一方面,国家税务机构向乡村基层社会的渗透不仅未能实现岁入收益的边际增长,反而造成了国家政权的内卷化22。由于“摊款从根本上不同于田赋和过去的其他捐税,它不是按丁口或私人财产分配的,而是以村庄为单位分摊的”23,所以,统治者企图在基层文化网络之外建立新的国家税务系统,以期大大降低在征收同意过程中的交易费用,与此同时,最大限度地汲取岁入。然而,在逐步纳入国家机构的过程中,以包税人为代表的经纪人却没有实现向科层化公职人员的转变。类似于世袭制在初步转向科层制时所体现出的一些科层化特点,国家的基层政权建设虽然完成了组织机构的扩张与渗透,但包税人却仍然在承担国家职能之外谋取私利。24由于经纪收入(代理费用)的连年递增,本应有助于强化国家基础权力的近现代税务机构,反而进一步加大了征税人弥合争议与扩大税基的难度。逐渐臃肿的中介掮客群体使国家汲取能力日趋羸弱化25。只有等到新中国成立前后,共产党人通过开展大规模的土改运动,彻底铲除了乡村社会中的“盈利性经纪人”,才真正使国家汲取能力产生了根本性的发展。26既有研究大多聚焦于动员式的土改运动,在改变乡村身份观念与土地分配形式的同时,大幅提高了国家的公粮征收总量。然而,往往被相关研究者所忽视的是,不仅“从晚清开始,我国的税制结构从以农业税为主体向工商业税收为主体转型”27,而且,现代中国的岁入“顽疾”远不止乡村社会,国民政府时期的城市税务系统也陷入了类似的困境。与土改运动所取得的征收成果相仿,刚接管城市的共产党人在短短三年间也实现了城市税收的连年成倍增长。

从交易费用的角度来看,这一惊人的税收绩效显然不能归因于国家税务系统。新中国成立初期,虽然革除了城市旧政权中的诸多冗员和中介掮客群体,但既忠诚又专业的税务人员却也所剩无几,加之工商税收的复杂程度远非农业税收可比,老区干部与新招人员对城市经营账目一时也难以掌握。所以,大体承袭自国民政府的新政权税务体系仍然无法独立开展有效的依率计征工作。换言之,克服了高昂的议价、度量与代理费用的城市岁入汲取既非依靠健全的国家税务系统,也不能仅仅用“制度化”来简单概括28。再者,除了交易费用,利瓦伊同样指出,相对议价能力的强弱和贴现率的高低也会影响到征税人追求税收最大化的目标。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《开放时代》2017.6
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