返回上一页 文章阅读 登录

贺雪峰:为什么说中国土地制度是全世界最先进的——答黄小虎先生

更新时间:2017-10-09 09:57:57
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

   很高兴读到黄小虎先生所写“漫议土地制度改革——贺雪峰文章引发的思考”,黄先生开篇写道:“前不久,网络上流传贺雪峰教授的一篇文章,题目是‘论土地资源与土地价值’,对文章一些观点,我不赞同或不完全赞同”,并因此成文。黄小虎先生长期从事土地制度研究,是土地研究领域的前辈,黄先生的认识在政学两界和社会上都具有一定代表性,我因此愿意与黄先生做进一步的讨论。

   黄先生的观点概括起来就是“现行土地制度的主要弊端是不允许农民分享土地增值收益”,其中最主要的体现在两个方面:一是征地按原用途补偿的规定,二是不允许集体建设用地进入市场的规定。我们重点讨论黄先生所讲的这个主要弊端。

  

  

   先来看一看黄先生关于征地制度方面的讨论。黄先生说:“在计划经济时期,我们的农村工作存在很多问题”,“但当时征地的制度安排,总体上看还是比较成功的。在征地过程中,城乡关系、干群关系、党与农民的关系是和谐的”。“那时候,党和政府明确规定,不落实对农村、农民的补偿,不解决好失地农民的安置问题,不得征地。这里很关键的一点,是对失地农民的安置”,对于失地农民,“政府就要负责把相关的劳动力安排到城市的企事业单位工作,并解决他们的城市户口问题”。“因此,农民普遍支持甚至盼望国家征地”。“在这里起作用的是利益共享机制,被征地农民实实在在地分享到了工业化、城市化的成果”。

   黄先生认为,征地制度出现问题,“主要出在发展社会主义市场经济以后”,“政府没有强行安置失地农民就业的权力了”,“计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了”,“最后定下来的原则是按农地的原用途补偿”。问题是完全失地的农民“拿到的补偿不要说融入城市,连生存都成问题。因此,农民的不满、反抗就日渐多起来了”。随着城市建设的加速,征地范围的扩大,“按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈,已经成为带有全局性的焦点、热点问题”。

   黄小虎先生问道:“到底是我们的农民变坏了,还是我们的制度、政策出了问题?我看,农民中确有极少数害群之马,但对于普遍存在的社会现象,主要还是要从制度、政策上寻找原因?”

   黄小虎先生认为,“我国农民至今仍然较多具有劳动力与生产资料直接结合的性质,属于个体劳动者”,应当分享到所征收土地“涨价”的利益,“按原有用途补偿就是一种倒退”,“主张让被征地农民分享土地增值,并不是主张把土地涨价收益都归他们”,“但原则应该明确是分享,而不是任何一方独享,主张土地涨价归政府,恐怕是过于片面了”。

   概括一下黄小虎先生关于当前征地制度的意见就是:按原用途补偿导致农民无法分享土地涨价的增值收益,从而造成失地农民的生存困难,失地农民因此激烈反抗。当前土地涨价归政府的征地制度以及按土地原用途给予补偿的法律规定是错误的,必须修改。

   我们来讨论三个问题,第一,按原用途补偿有什么错?第二,农民如何分享土地增值收益?第三,为什么会发生征地冲突?

   正如黄小虎先生所说,建立社会主义市场经济体制以后,再按计划经济时代劳动力安置办法解决失地农民问题显然是不可行了,怎么办?1998年修订的《土地管理法》第47条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原有用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费,安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”,“国务院根据社会经济发展水平,在特殊情况下,可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准”。

   正是当前中国农村土地具有生产资料性质,农民失地了,就失去了生产资料,国家就应对失地农民进行安置。问题是,计划经济解体以后,国家不可能再对劳动力进行计划安置,实际上,农民也不愿意再按计划安置劳动力了,因为市场经济条件下面,到处都有务工经商的机会,当前农村真正仍然与土地结合在一起的劳动力,大多都是缺少进城务工经商能力的中老年人,而当前土地征收重点区域的城郊农村,甚至中老年农民也很少种地了。征地时,主要不再是给失地农民安排工作——工作机会本来就市场化了,大学毕业也要自找工作——而是给予货币补偿,就几乎是唯一的选择了。

   现在的问题是,货币补偿给多少才是合理的,才能让失地农民不吃亏,或者说让农民满意。从农民角度来讲,他们最希望征地时给予现金补偿,因为农民具有强烈的变现期待,不过,给予现金补偿,很快就会发生不理性消费的问题,因此国家很快就强调给予失地农民补偿的重点不是现金,而是社会保障,并因此普遍设立了失地农民社会养老保险,以保证失地农民退休之后的基本收入来源。同时一些地区也在探索留地安置,即将国家征收的土地返回部分发展产业安置失地农民的就业。

   应该给予失地农民多少货币补偿?其中一个办法就是按土地原有用途给予补偿,这个补偿的要害不在于原有用途,而是补偿的倍数。比如耕地补偿,是按耕地产值给予不超过30倍的补偿,按每亩耕地产值2000元/年(注意,非利润)*30倍,是6万元,以6万元来给农民补偿,相对于种地来讲,农民显然是有利的,因为不用投入劳动和资源就可以一次性获得未来30年的耕地上的全部农业产出,这是多么划算的事情啊。问题是,给了农民现金补偿,无论多少,农民都可能挥霍一空。因此国家开始强调要给予失地农民的社会保障,要开始探索留地安置方式,总之是在之前一次性现金补偿基础上给农民更多利益,更多元保障。最近10多年,全国各级地方政府都在探索进一步完善土地征收的办法,其基本点都仍然是征地,然后补偿。补偿的资金越来越多,方式越来越多,但并没有否定征地制度本身,也没有否定按土地原用途进行补偿的方式,这种打补丁是对征地制度的完善,而非否定。这与计划经济时期的劳动力安置办法没有什么不同,这个补偿的来源正是农民分享到的土地增值收益。因此,黄小虎先生要否定征地制度,否定按土地原用途补偿,不知理由何在?

   按黄小虎先生自己的说法:“按原用途补偿引发的矛盾冲突更加尖锐、激烈,已经成为带有全局性的焦点、热点问题”,他认为,“对于普遍存在的社会现象,主要还是要从制度、政策上寻找原因”。黄小虎找到的制度原因就是征地制度不合理,按土地原用途补偿不合理,应当让农民分享土地增值收益。说透了就是,国家不应当征地,应当让农民土地直接进入市场获利。

   那么,我们就来看一看当前中国征地中为什么会出现冲突。

   一般来讲,征地就会伴随有拆迁,拆迁当然也要给予补偿。拆迁补偿的主要方式是按农户家庭人口进行安置,比如三口之家安置100m2商品房,安置房价很低,基本上可以用拆迁补偿款免费购买。当然,农户若希望获得现金补偿也是可以的。无论是安置还是现金补偿,因为城市商品房很昂贵,一套房子动辄上百万元,拆迁利益远比征地利益巨大,且征地补偿相对标准化,土地按面积补偿即可,而住房的新旧、大小、装修及区位差异很大,如何补偿就容易引起异议。

   实事求是地说,无论是征地还是拆迁,10多年前,地方政府给农民的补偿相对较少,甚至当前中西部一些县市级政府给农民的补偿也不到位,不过,从全国总体情况来看,征地拆迁给予农民的补偿已经相当高了,甚至已经远远超过国家标准,在全国普遍出现了征地拆迁致富的情况,也普遍出现了征地到哪里赌博公司就开到哪里的情况。因此,农民普遍是愿意征地拆迁的,这些年在全国农村调研,几乎没有听说有农民反对征地拆迁的,倒是有不少地方出现了因为少数钉子户坐地要价,地方政府因此改变规划,不再征地拆迁,农民群体上访要求政府来征地拆迁的情况。农民盼征地盼拆迁,这是一个常识。

   那么,为什么一方面农民盼征地盼拆迁,他们却又当钉子户不愿征地拆迁,甚至于似乎普遍出现了农民为征地拆迁而发生的上访与群体性事件呢?很简单,就是征地拆迁具有巨大利益,任何一个理性的人都想获得这个利益。没有人会认为国家征地拆迁补偿给得多了,每一个农户都可以找到要高价的理由与借口,一户成功,就会户户效仿,一个地方的补偿提高了,其他地方农户也会要求提高,现在的补偿提高了,过去的就要找补。尤其是在强调和谐拆迁不允许暴力强拆而项目要赶工程时,农民就愿意集结起来与地方政府博弈,农民完全可以为征地拆迁耗上几年,而几乎没有地方项目建设耗得起几年时间,因此,征地拆迁出现各种冲突也就不奇怪了。奇怪的是,虽然最近十几年征地拆迁补偿在大幅度提高,却似乎并没有因此减少征地拆迁产生的冲突,这说明,除了征地拆迁补偿以外,人们对征地拆迁的利益预期也越来越高,试图借征地拆迁来暴富的愿望也越来越强烈。坐地要价几乎成为当前征地拆迁中的固疾。

   不征地拆迁,农民盼征地拆迁,真正要征地拆迁,农民就希望借土地和房屋不可移动来坐地要价。几辈子才能碰上一次的机会,多要的补偿甚至比一辈子赚的钱还多,不要不是傻吗?这就是当前征地拆迁发生冲突的最基本原因,这也是几乎所有有现实感的人的常识。征地拆迁不是因为农民被剥夺(或至少不主要是)而是必然会有的不同利益主体的利益博弈。

   更奇怪的事情是,尽管征地拆迁中出现了普遍的冲突,这些冲突与当前中国每年数百万亩和千亿甚至万亿计的征地拆迁补偿相比,征地拆迁冲突却始终保持在可控范围。最近10多年是中国最快速城市化时期,城市化不仅包括人口城市化而且包括土地城市化。未来10多年时间将继续是中国快速城市化时期,从而中国将继续有大规模的征地拆迁,也就会继续有因为征地拆迁而来的各方利益主体的利益博弈,表现为征地拆迁中的各种冲突。相对于空前绝后的当前阶段的征地拆迁,及涉及到的巨大利益,当前征地拆迁中出现的这些冲突。实在不算严重。如果如此巨大规模的征地拆迁和利益分配中没有发生冲突,那才真是不可思议。

   之所以在如此巨大规模的征地拆迁和利益分配中未出现不可控的冲突,源自两个方面:一是总体来讲,征地拆迁给了农民合理补偿,农民是愿意征地拆迁的。二是与中国土地制度的性质有关,即中国农村土地是生产资料,不是财产,并且土地是进行用途管制的,农地只能农用。更重要的则是,经过新民主主义革命和社会主义改造,中国已经消灭了土地私有制,消灭了土地食利者阶级,确立了“地尽其利、地利共享”和“涨价归公”的社会主义土地制度原则。正是经历了两场革命,土地不是农民的私有财产,而是农民群众的生产资料,是集体所有的生产资源,国家征收农民的土地就主要是进行劳动力安置,或以货币补偿来替代劳动力安置。全国农民并不认为土地是私有的,也几乎没有农民认为他们应当占有土地非农使用的所有增值收益,农民才在征地补偿高于农地农用收益时,盼征地盼拆迁。

   毫无疑问,当前中国土地制度对于中国现代化、城市化是巨大的优势。中国之所以可以快速推进史无前例的城市化,以及可以建设良好的基础设施,众所周知的原因就是中国现行土地制度具有极大优越性。在未经过社会主义改造甚至未经历过真正资产阶级革命的国家,比如印度,现在建设基础设施和扩张城市,就面临着土地权力细碎,征地谈判艰难,因为所有征地拆迁都会遇到封建性的土地私人所有者的索要高价,而土地房屋等不动产造成索要高价者的钉子户优势。印度经济发展远不如中国,其中一个众所周知的重要原因就是未经过资产阶级革命更未经历社会主义改造的封建化的土地私有制所固化下来的强有力的土地食利者阶级。

中国快速发展,城市化快速推进,除了征地拆迁相对容易以外,还与土地非农使用增值收益的分配有关。中国是土地公有制国家,征地时按土地原有价值对农民进行补偿,而非农使用尤其是用于城市商住,可以产生远高于农业用途的价值。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/106336.html
收藏