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刘守英:土地制度与真实世界(与周飞舟对谈)

更新时间:2022-09-01 14:04:17
作者: 刘守英 (进入专栏)   周飞舟 (进入专栏)   江海  

   1988年,刘守英从上海复旦大学毕业到了北京的国务院农村发展研究中心发展所,开始研究中国的土地问题,这一扎下去就是30多年。当然,这30多年间,他也一直试图去做一些其他问题的研究,“避免好像我就只懂土地问题”。

  

   但毫无疑问,土地制度研究依然是刘守英耕耘最深、也是他最受业界敬重的源泉——去年他因此获得中国经济界最具影响力的孙冶方经济科学奖。

  

   近期,中国人民大学出版社出版了中国人民大学经济学院院长刘守英教授的《土地制度与中国发展(增订本)》。在这本书中,他试图回答:放在一个全局和中国发展的独特性上来看,过去40多年中国的经济和社会转型过程中,土地制度到底起着什么样的作用?

  

   一般来讲,研究土地问题,容易把它局限到某一个学科,比如农业经济、土地经济,但从中国过去40多年的发展实际看,土地是个全局性问题,它涉及到中国这个大国的转型——从农业社会向工业社会转型;中国从计划体制向市场体制转轨,土地制度也起了非常重要的作用。另外,中国的“发展奇迹”——40多年前刘守英他们刚开始进社会的时候,根本没想到中国会有今天这么高速的经济发展——经济增长的高速度,快速的工业化和城市化,中国的土地财政和土地融资、房地产,都跟土地密切相关。

  

   刘守英将中国过去30多年的中国发展的独特性概括为“以地谋发展”模式——地方政府依靠它,城市人的住房拥有者也离不开它,中国的金融财政运行也与其紧紧地关联在一起。“也就是说,中国的土地制度实际上贯穿着整个中国的经济增长和中国的结构转变、中国的发展模式和未来的路到底怎么走。”如果土地制度不能转型,中国“以地谋发展”的这套模式就不能转型,那么中国进入新发展模式的难度就会非常大。

  

   趁着该书新版,8月2日晚上——在全民关注一架飞机是否能降落台北机场的那个晚上,刘守英与北大社会学系系主任周飞舟教授围绕土地问题展开线下对谈,17.7万人在线观看。对谈题目是“土地制度与真实世界”——“因为最初我们看到的土地问题、想去调研的土地问题,完全不是这样的,但最后在真实世界看到的这些土地问题,可能是中国最基本、也是最具原创性的问题。”刘守英说。

  

   1.征地与土地资本化:中国城市化的关键密码

  

   主持人:在您1988年刚毕业进入国务院农村发展研究中心发展所研究土地问题的时候,中国才刚刚脱离计划经济,中国是怎么从计划经济的那套土地制度转型到现在这种您概括为“以地谋发展”的土地制度的?

  

   刘守英:我1988年最初关注中国土地问题,主要还是农村土地问题。中国原有的以农地制度为主的土地制度经历了1980年代初的包产到户制度改革以后,在1980年代中期潜力就已经到它的极限了——土地集体所有、使用权由农民来支配的这套制度安排,到一九八四、八五年的时候,基本上就已经定型了,接下来面临的问题是:大量的农村剩余劳动力从原来的农地制度上要析出来。中国实际上开始了一场伟大的结构转型:农民怎样离开原来的土地从事非农就业。

  

   乡镇企业开始蓬勃发展的时候,农民从原来利用农地制度改革效应解决吃饭和收入转向利用农村的非农用地来搞非农产业、搞小城镇。这时候实际上开启了农村非农用地的土地制度创新——集体利用建设用地从事乡镇企业的发展,利用小城镇使农民开始进城。这时候中国结构转型的深层问题已经开始出现:城市的制度不能支持农民的大规模流动——农民进城。这时候城市土地制度的障碍已经开始露头了,但还不明显。从什么时候开始明显的?是从上世纪90年代末大规模的城市化开始的。

  

   大规模城市化大幕拉开以后,大量农民的土地要被征用,但土地从农地到城市非农建设用地的增值利益跟农民有什么关系?中国的城市化在实施征收制度以后带来的城市扩张与农民到底是什么关系?这个问题在1990年代末开始出现,带出两个基本命题:第一、中国的农村土地制度安排怎样支撑农民的现代化;第二、城市的土地制度怎样支撑中国的转型、城市化、工业化进程。这两个问题一直困绕着40多年来中国的现代化过程,这一期间构建的土地制度也基本奠定了中国土地问题的基本面。

  

   主持人:在中国土地制度转型的过程中,是怎样一步步走向后来这种城市土地“招拍挂”一统天下的局面的?以至于土地成本在整个房地产价格中占据如此之高的比重。

  

   刘守英:城市的土地问题,只有在城市化快速扩张的时候才体现出来。我们2000年后开始·到浙江、后来到陕西、重庆调查,看到的一个基本现象就是城市大规模扩张。比如义乌,1984年的时候,城市人很少;到1994年,城市规模就扩了很多倍;到2000以后,扩张成为一个国际大城市了。

  

   城市扩张过程中,县一级以上的中国城市,地从哪来的?我记得我们当时在浙江调研发现,中央给一个县能够用的土地指标,就只有几百亩,但这些城市扩张的规模10倍都不止,土地都从哪来?调研中发现:征地制度对中国的城市快速扩张起了非常重要的作用——农地转非农用地,征地一律按原用途进行补偿,地方政府就能很容易以很低的价格拿到土地。既然如此,政府干嘛不去扩张城市?这是第一个问题:中国的征地制度。

  

   第二个问题:地方政府怎么会有那么高的积极性去做这件事?这跟它的发展动力有关——中国的地方政府在经济发展中不是可有可无的角色,它是发动机,是推动经济发展往前走的力量。有了这套征地制度,地方政府又有发展的动力,土地制度很自然就变成地方政府的一个工具。

  

   第三个问题:土地资本化——中国的土地制度怎样为城市政府去弄那么多钱?这是很重要的一件事。到了1990年代末,你去地方看,中国的城市扩张非常大、也很漂亮,马路景观、高楼大厦。但钱从哪来?在计划经济时期,我们的整个土地是无偿使用的(有一次我们在山东调研,那个县城有一条街是原来的供销社。这地怎么来的?就供销社的香皂、肥料等物资就换来了一条街的地);2003年国家允许经营性用地(包括住宅用地)“招拍挂”——地方政府从农民手上征收过来的土地,由他独家进行“招拍挂”,买地的都是搞商业、搞房地产的,高价使用。地方政府就可以通过这个制度获得城市建设资金的重要来源——也就是土地的资本化。2008年为了应对全球金融危机,允许地方政府用土地去抵押贷款,那就更厉害了——原来,一块地我征过来就可以进行抵押融资,那就是把银行的钱用地弄过来就行了。这是中国城市化的重要密码,也是中国土地制度在这里发挥奇效的最重要的一套制度安排。

  

   2.接下来需解决城市居民能以合理价格获得居住权

  

   主持人:周老师怎么看待和评价这套土地制度?

  

   周飞舟:刘老师将中国过去30多年的发展定性为“以地谋发展”,概括得非常好。这个模式的基础是中国改革开放前30年建立的城乡分隔的土地制度——农村土地和城市国有土地是双轨制、是两套不一样的制度。改革开放以来,土地双轨制在城市发展和工业化当中起了很重要的作用——低成本的城市化和低成本的工业化。改革开放后有两波工业化高潮:一波是1980年代的乡镇企业,另一波是1990年代以后形成的“世界工厂”。这两波工业化低成本的核心,就低在土地上。

  

   这套二元土地制度形成了中国土地有偿使用的“征地制度”——征地过程中间产生了很大的级差地租,是属于政府的财政收入。在此基础上又建立起了一套土地资本化的机制——土地抵押融资,支撑了城市大规模的基础设施建设。基础设施建设主要是靠土地财政和土地融资支撑,这么来看,我们的发展模式实际上是把级差地租的相当一部分变成了基础设施建设。这本书特别重要的一个贡献,就是揭示了这一点,这是中国特色社会主义城镇化道路的一个重要特点。

  

   刘守英:刚才飞舟讲的这点很重要:就是费老讲的乡土中国怎样转变成一个城乡中国的格局,土地到底起什么作用。我在这本书里一直试图回答这个问题。

  

   乡土中国的社会,不是没有财富,但大量的财富被埋在土里——一是地主的地租部分,二是在城市积累的资本也回来买地,它为了安全把资金变成土地的一部分。一个社会的财富,如果是被埋在土里,这个社会是没有希望的。中国从土改到合作化这一套公有的土地制度(以此为基础,后来又建立起二元的土地制度),实际上是把原来埋在土里的资本析出,并将之变成工业和城市发展的资本。

  

   比如说土改,基本上把原来土地食利阶层的资本给平均化了、变成农民所有制,靠土地来吸纳资本的这套机制就没有了。集体化时期,大量的土地剩余转向工业,这对中国的工业化起了非常重要的作用。

  

   现在对这套二元土地制度有很多批评——主要是针对城乡在土地利益上的分配不平等,但是,依靠二元土地制度形成的资本也需要关注的一点在于,整个土地非农化的级差收益用去干什么了?如果是在一个精英社会,那就可能变成精英集团的土地食利——美国在1920年代,大量的土地问题也是在高速工业化城市化时期的土地问题;但在整个中国工业和城市化的资本形成过程中,这套二元土地制度起了土地资本化的作用,实际上保证了我们大量的土地资本化的利益是用在工业化和城市化的发展——当然它也有它的问题,但总体来讲,土地谋得了发展。所以,在研究中国问题的时候,要看哪些是独特的,再来评价这些独特的制度安排的正面和消极后果。

  

   总体来讲,中国40多年的发展,一个谜是资本从哪来,如果没有土地在资本化中起作用,中国的城市怎么可能建成这样?中国的工业化怎么可能到这一步?这就是我说的,我们要历史的来看制度。

  

   主持人:刚才两位老师都认为,中国这套二元土地制度基础之上的征收土地性质转变和级差地租资本化,是中国特色社会主义城镇化和工业起飞的核心密码;但如果换个视角,从一个普通人的视角出发,他会不会认为这是导致高房价的主要原因?

  

刘守英:这是一个问题。就身处社会转型中的一个老百姓来讲,首先是他身份的转变——如果这个社会所有的人都是农民,那肯定就是乡土中国;这个社会首先要实现的是农民身份转变,也就是农民要有就业机会。我们在1980年代和1990年代末之前在地方调研,最关注的是就业机会。江苏浙江乡镇企业起来以后,农民就有了非农的就业机会。再后面像1990年代末2000年,我们去调研,是去看流入地、看这些人在厂子里面干活,再就是看农民工流出地,有没有汇款汇回来。这个阶段实际上是中国工业化大结构转变的一个阶段。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《经济观察报》(2022-08-29)
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