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郁建兴 黄亮:当代中国地方政府创新的动力:基于制度变迁理论的分析框架

更新时间:2017-10-02 09:58:28
作者: 郁建兴   黄亮  

一、问题的提出

  

   地方政府创新是当代中国政府治理改革的重要内容,也是许多重大制度变迁的经验来源。2000年,在全球政府创新风潮的影响下,中共中央编译局、中共中央党校和北京大学联合设立了“中国地方政府创新奖”。①“政府创新”概念正式进入中国,并逐渐成为政府工作的重要议题。

   中央政府的反复强调和支持以及学界对政府创新的呼吁,有效地激发了地方政府的创新活力,激活了地方政府的创新智慧,提高了地方政府的治理能力和治理水平。自“中国地方政府创新奖”设立以来,一系列体现回应性、服务性、参与性的治理目标和治理工具被开发、创造出来,在改善公共服务质量、扩大公民参与程度、降低行政成本、提升行政效率等方面发挥了很好的作用。民众对政府的信任度也出现了显著提高。从2000年至今,“中国地方政府创新奖”已经成功举办了八届②,共有2000多个创新项目参加评选,170个项目获得入围奖,80个项目获得优胜奖,内容涉及政府服务、社会服务、环境保护、文化教育、医疗卫生、扶贫救济等多个领域。具有代表性的如广东省深圳市的“行政审批制度改革”、四川省平昌县的“公推直选乡镇党委班子”、浙江省温岭市的“民主恳谈会”、宁波市海曙区的“政府购买居家养老服务”等。

   然而,当下的政府创新实践同样面临着诸多困境与挑战:政府创新难以为继,有效的创新实践无法推广扩散,政府创新出现标签化、内卷化的趋势等。其中,动力不足是政府创新面临的重要问题。“中国地方政府创新奖”的总负责人俞可平就明确提出,政府创新的动力不足是中国地方政府创新的普遍性问题。③“中国地方政府创新奖”的重要组织者高新军、杨雪冬等也指出,创新动力不足是影响地方政府创新的根本性问题。④

   目前,有关地方政府创新的研究,几乎都会涉及创新动力的讨论,归纳起来大致有三类:第一类是分层次的动力要素研究,即先划分地方政府创新动力的层次,再提炼具体的动力要素,例如有的研究将地方政府创新的动力要素分为内部要素和外部要素,有的将动力分为直接动力和根本动力,还有的将动力分为发展型动力、竞争型动力和压力型动力等;第二类是列举式的动力要素研究,即直接罗列政府创新的动力要素,这类研究往往通过案例或者大样本的问卷分析,确定主要的创新动力;第三类是单一动力要素的研究,即选取某个特定的动力要素,展开具体的分析,例如外部压力对地方政府创新的推动作用、地方官员对地方政府创新的推动等。这些研究主要发现了以下几个动力要素:

   (1)上级政府的政策要求。在“命令型”的政府管理体系下,上级政府的偏好,是影响地方政府行为的重要因素。⑤因此,除了地方政府所处外部环境的影响,地方政府创新的动力有一部分来自上级政府的政策要求。⑥这种政策要求有多种具体的表现形式,根据上级政府推动改革创新的意愿由强到弱,大致可以分为三种:第一种是上级党政系统通过确定改革目标、制订改革方案,要求低层级政府进行改革创新的实践,即政策试验⑦;第二种是上级政府将改革创新的行为纳入地方政府的绩效考核评价体系⑧;第三种是上级政府或主要领导在重要文件、会议、实地调研中明确提出并支持的改革目标。⑨

   (2)地方政府或政府部门间的竞争。地方政府是中国政府职能的实际履行者,也是政府责任的实际承担者。⑩推动地方经济发展、维护地方社会稳定、提供地方的公共服务等,往往需要大量的资源。现实情况下有限的资源,就迫使地方政府或政府部门之间必须展开竞争。而政府创新正是地方政府更多地吸引资本、人才等资源流入的重要方式之一。(11)此外,除了竞争地方经济社会发展所需的资源,在单一制的政治体制下,地方政府还需要通过政府创新,来提高提高治理绩效、提升工作显示度,以更好地在地方利益、部门利益、官员个人晋升等博弈中占据更多的优势。(12)

   (3)地方官员的自觉行为。地方政府官员的道德操守、职业规划、社会责任感、个人价值理念、个人的声誉以及自身的理想追求等,都是推动地方政府创新的重要因素。(13)政府创新在一些地方已经成为了官员的一种自觉意志和自觉行为。(14)不仅如此,随着社会科学理论的发展,地方官员对改革创新的需求和决心也促进了公共事务专家的参与(15),通过建立理性、实事求是的讨论平台,使得地方官员与专家都能从理论和实践方面获得双赢,共同推动地方政府的创新实践。(16)

   (4)其他地区治理经验的示范效应。公共政策的学习和移植,是政府创新的重要来源之一。(17)绩效良好的地方政府创新往往可以形成示范效应,受到其他地方政府的学习和借鉴,促进其他地方政府的改革创新行为。(18)而且,在创新本身受到鼓励的情况下,其他地区的治理创新也会刺激地方政府更快、更多地展开创新行为。(19)

   (5)全球化的冲击。经济、环境、公共事务等的全球化,是地方政府创新的动力之一。(20)全球化不仅要求政府履行传统意义上的职能,还要求政府提供促进技术创新、知识应用和信息系统扩展所需的基础设施、制度环境等。地方政府需要通过职能创新,来帮助公民和企业更加有效地参与全球化。(21)

   (6)突发公共事件的影响。突发公共事件是打开政策窗口进而改变政策议程的重要因素,也是地方政府创新的事件性动力。(22)许多重要的制度变迁都受到了突发公共事件的影响,具有代表性的如非典事件、孙志刚事件、甘肃正宁县校车事故等。(23)

   总的来看,既有研究已经对政府创新的动力进行了较为丰富的讨论,为我们从理论上明确地方政府创新的动力、从实践上推动地方政府的创新行为,提供了一定的理论准备和经验借鉴。但是,当我们试图综合这些研究,以形成关于地方政府创新动力的系统性解释时,却发现已有研究仍然存在一些值得推进的关键之处,主要表现在两个方面:

   一是理论分析工具的缺失。有关单一动力要素的讨论,已经尝试使用了政策企业家理论、公民参与理论、智库理论、公共选择理论等多种分析工具。但是,这些理论的应用,尚不能提供地方政府创新动力的全局性理解。而宏观解释地方政府创新动力的研究,尽管也有少数论者借用了制度理论的相关概念,但具体的分析过程大多是自成体系的建构。正如舒尔茨在新制度经济学的开山之作《制度与人的经济价值的不断提高》中对旧制度经济学提出的批判一样:“一个无法掩饰的事实是,他们在考虑到制度问题时,分析的橱子里是空荡荡的,里面只有几个被视为无用了的标有‘制度经济学’的旧盒子。当我们更进一步考察时发现,它们实际上既没有参考术语,也没有可以检定的专门概念,更没有经济理论来引导分析。”(24)

   二是具体与抽象间的断裂。已有研究中既有关于地方政府创新动力的整合讨论,也有针对某类或某种特定动力要素的详细分析。但是,具体化的研究与抽象的讨论之间存在较为明显的断裂。这种断裂主要体现在:抽象的讨论大而化之,具体的研究细致深入,两者之间缺乏对话,无法形成地方政府创新动力的系统性解释。抽象的讨论通常是理论与理论甚至判断与判断之间的推导,其结论看似具有全局解释力,但过于宏观的描述和模糊的说法,使其既能解释地方政府创新,也能解释其他类型的政府改革。另一方面,具体的研究往往是基于单一案例的分析,呈现出了特定事件中特定要素的作用过程及其影响。这类结论用于分析类似案例时具有较好的解释力,但无论是纵向上与抽象讨论的对接还是横向上与其他动力要素的结合,都存在明显的理论隔阂和话语差异。

   事实上,就政府创新的关注,制度变迁研究远早于公共行政学的讨论。不同点在于,前者以分析政府创新为工具,解释制度变迁对经济社会发展的作用。而20世纪80年代兴起的政府创新研究,则着眼于政府创新实践本身,关注创新的类型、分布、影响因素等。作为晚近的重要研究范式,制度变迁理论发展较为成熟,一定程度上能够为政府创新研究,尤其是创新动力的讨论提供理论支持。基于这些考量,笔者试图借鉴制度变迁理论的部分分析概念和理论工具,在做出适用性讨论的基础上,弥补既有研究在理论分析工具上的缺失以及具体与抽象间的断裂,权衡系统性与详细性的辩证关系,建构地方政府创新动力的新分析框架。

  

二、制度变迁理论及其适用性


   有关制度的讨论,起始于19世纪末20世纪初,经济学界对当时主流经济学理论的批判。1898年,凡勃伦发表《为什么经济学不是一门演进科学》,较早地反思了新古典经济学中有关“制度不变”的前提假设,主张将制度视为动态演化的变量,分析经济社会系统的演进。(25)凡勃伦也因此被誉为制度经济学的鼻祖。此后,阿里斯、康芒斯等在制度的概念、经济与制度的关系等方面,进一步充实了旧制度经济学的讨论。但是,在20世纪多元复杂的发展形势下,旧制度经济学的理论并没有提出实证的分析框架和方法,解释力仍然十分有限(26),其贡献更多地体现在“破”的层面。所以,旧制度经济学在20世纪40年代之后日渐式微,制度并没有得到广泛的重视。

   20世纪70年代初,主张国家干预的经济体普遍陷入滞胀危机,经济下行引发的失业,带来了严重的政治、社会问题。福利国家、凯恩斯主义成为众矢之的。社会科学家们纷纷开始寻找新的理论路径,重新讨论国家权力、市场行为的关系及其变迁,其中以舒尔茨、戴维斯、诺斯等为代表的经济学家率先将制度作为重要变量重新引入经济分析,掀起了新制度主义的浪潮,制度变迁理论也应运而生。

   舒尔茨是较早关注制度变迁的学者。他反驳了两种研究经济增长动态的传统方式:(1)省略或剔除制度;(2)把制度的变迁视为给定的。基于此,他提出了第三种解释路径,即将制度视为经济领域里对经济增长做出反应的变量,揭示制度动态变化的特征。他认为,制度是具有经济价值的服务的提供者。制度变迁的起点是非均衡的产生,而人的经济价值的长期显著提高正是制度在执行其经济功能时的主要非均衡原因。(27)舒尔茨发现了人的经济价值的提高是制度变迁的动力。

   如果说舒尔茨是新制度主义学派中第一个提出“制度变迁”的学者,那么戴维斯和诺斯则最早将“制度变迁”进行了概念化。他们在1971年出版的著作《制度变迁与美国的经济增长》中,单独以“制度变迁的理论:概念与原因”为题,就制度变迁相关的概念、制度变迁的来源、目的等展开了详细论述,首次将“制度变迁”的提法以学术概念的形式呈现出来。他们认为,如果预期净收益超过预期成本,一项制度安排就会被创新。制度安排的形式可以是多样的,从纯粹自愿到完全由政府控制都有可能。制度创新的最终目的是将外在的收益内化,这种外在收益来源于多个方面,如规模经济、外部性、风险、交易费用等。(28)

在之后的研究中,诺斯进一步完善了有关制度变迁的讨论。他与托马斯合作的《西方世界的兴起》证明了制度变迁的自我循环累积机制。他们提出,制度变迁并不是经济发展的结果,而是原因。(29)这是诺斯运用制度变迁理论解释现实世界变化的第一次尝试。作为诺斯制度变迁理论的代表作,《制度、制度变迁与经济绩效》一书更详细地讨论了制度变迁及其动力。在这部著作中,诺斯重点区分了制度和组织,他在定义制度和组织时提到:“从概念上,明确区分开‘规则’与‘参与者’是十分必要的。规则的目的是确定比赛的进行方式,而参赛队的目标则是要在这套规则下赢得比赛。”他延续了自己一直以来的观点,将制度变迁的根本动力归因于“相对价格的变化”。但他也指出,相对价格变化导致制度变迁发生是有条件的,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:政治学人
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