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成协中:行政行为违法性继承的中国图景

更新时间:2016-11-29 09:34:50
作者: 成协中  

   摘要:  尽管并未直接使用“违法性继承”这一概念,我国法院在关联行政行为的司法审查中必然触及先行行为的合法性这一难题。在相关个案中,不同法院依据不同论理展现了不尽相同的立场。这揭示了不同法院对法安定性与实质正义价值的不同权重和对于行政行为公定力、先行行为可争讼性等问题的差异性理解。也表明了行政行为违法性继承中国图景的独特性和复杂性。这一问题的有效解决,既有赖于立法对于复杂行政过程的明晰化和规范化,又有赖于法院对于先行行为是否存在救济空间、对后续行为予以实质审查的法益与限度、行政效率与阶段性利益保护等问题的审慎判断。制度变革的启示,则包括行政行为效力制度的完善、导向一体的行政程序变革和主客观均衡的现代诉讼制度等。

   关键词:  违法性继承 行政行为效力 法安定性

  

 一、问题的提出与界定

   在现代社会,社会复杂性的增加导致了社会结构和社会功能的高度分化,并进而影响法律规范的适用。越来越多的行政活动涉及到多部门的参与和多种行政手段的综合运用,多阶段行政程序和复数行政活动构成的复合行政已经成为现代行政的一种常态。在对后续行为进行争讼时,能否主张和审查先行行为的合法性,以及能否将先行行为违法作为确认后续行为违法或撤销后续行为的主要理由,成为现代行政法上的一道难题。

   在日本,学界将这一问题概括为“行政行为违法性继承”。杨建顺、朱芒、王贵松等先后对日本法上的学理讨论和司法判例予以梳理。[1]根据他们的介绍,早期基于行政行为的公定力理论,原则上否认行政行为的违法性继承,而只是从行为之间效果关系和救济目的的角度例外承认行政违法性的继承。[2]而最新的发展则是“从程序角度权衡权利保护的要求与法安定性的要求,突破了原则—例外的既有理论模式”。[3]在德国,“既然后阶段行为应以前阶段行为的规制结论为构成要件,在相同或相关问题的判断上不能与前阶段行为相悖,那么前阶段行为如果罹患违法瑕疵,这种违法性必然会由后阶段行为所继承。”[4]

   我国虽然在法治传统上属于大陆法系国家,但无论是行政行为效力理论,还是行政诉讼法的具体制度设计,与德日不完全相同,因而不可完全照搬德日业已成熟的学术结论。实际上,尽管未冠以“违法性继承”之名,学术界的讨论也不够充分[5],但司法实践对于此类关联诉讼的审理并非少见。在此类诉讼中,先行行为的合法性必然是经常被触及、无法回避的一个问题。尽管法院在这些案件中的处理方法不一定完全合理,不同个案中的立场也不尽统一,正是这些不合理、不够统一的司法立场,为我们观察、评析和反思行政行为违法性继承的中国图景提供了最为丰富、真实的素材;同时也为我们形成符合本土法治框架的违法性继承教义提供了基础和可能。

   鉴于违法性继承所涉主题和所包含的情形较为复杂,本文未预先限定违法性继承的适用范围,或者说本文是在最广义的范围上使用违法性继承这一概念,即在针对后续行为提起的诉讼中,主张先行行为违法,并将其作为撤销后续行为或确认其的主要理由。[6]

    

二、行政行为违法性继承的不同立场

   行政行为的违法性继承主要涉及如下问题:(1)在对后续行为提起的争讼中,能否将先行行为违法作为请求撤销后续行为或确认其违法的主要理由?还是必须直接针对先行行为另行起诉?(2)法院应否介入对先行行为的审查?或进行何种强度的审查?(3)如果经过审查,认为先行行为违法,法院能否直接撤销之?还是可以将其作为后续行为违法事由之一确认后续行为违法或撤销后续行为?透过相关案例,笔者发现,不同法院在不同个案中展现的立场存在较大差异。

   (一)符合违法性继承思路的案例

   1.建设工程规划许可证与竣工验收之间

   在李怡等诉上海市城市规划管理局建设工程行政验收纠纷上诉案[7] (后文简称“李怡案”)中,论争焦点之一是作为竣工验收前提之规划许可是否合法。法院认为,“在对工程竣工规划验收行为进行司法审查的过程中,必然牵涉对规划许可的审查。在这类案件中,规划许可证既是诉讼证据,又是被诉行为的前提基础,对之进行审查,应在把握证据审查要求的同时,还要注意作为关联行为的内容合法性。……因此在形式审查上,该关联行政许可是合法的,相应地只要被诉行政行为是在关联行政许可的范围内进行,只要符合法定的要件,则也应当具有合法性。”

   尽管法院将这种审查定位于“形式审查”,但从其审查内容来看,被诉行政许可是否包含建筑节能标准的内容,明显已涉及对实体内容的审查。在法院看来,在对被诉行政行为进行审查时,必然介入到对先行行为内容合法性的审查。先行行为如果违法,必然影响后续行为的合法性。这基本符合行政行为违法性继承的思路。当然,本案判决只是涉及到了违法性继承问题,鉴于法院认为先行行为合法,因而未发生违法性继承。

   2.拍卖、招标等行为与后续行政许可之间

   在“泸州立达房地产开发有限公司诉泸州市国土资源局解除土地出让合同案”[8] (后文简称“泸州立达案”)中,泸州市国土资源局以原告提供虚假文件隐瞒事实为由,做出了拍卖结果无效的决定,并撤销了相关行政许可,解除与原告签订的《出让合同》。法院在判决中明确指出:“出让国有建设用地使用权, 须经计划、批准、公告、申请、竞标、签订成交确认书、签订出让合同、付清全部价款、颁发国有建设用地使用权证书等法定程序进行。在这一系列环节中, 每一个环节必须是合法的, 如果某一个环节不合法, 将会导致该行政许可行为不具有合法性。前一个环节是后一个环节的前提或基础。不经过前一个环节或者前一个环节因不合法而被撤销, 那么必然导致后一个环节失去合法存在的基础;如果将后一个环节仍然作为一个合法的行为, 那么法定必经程序的规定将会失去其应有的价值。”

   在法院看来,在对位于程序链条末端的行政许可进行审查时,必须对作为行政许可前提或基础的先行行为进行审查。先行行为违法也必然导致后续行为违法。最终法院也以先行行为违法而使得后续行为失去了合法依据为由,认定后续行政许可违法。这完全符合行政行为违法性继承的思路。

   在“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”(后文简称“益民公司案”)中[9],一审判决指出,54号文(依据评标委员会意见授予河南亿星独家经营天然气管网工程)是依据招标作出的,招标方案和中标通知存在违法之处,54号文缺乏合法的依据,因此构成违法行政行为。在本案中,招标方案、中标通知和54号文是性质上相互独立的行为。一审法院对这三个行为的合法性都进行了实质审查。而且在对后续行为(54号文)合法性审查过程中,以作为该行为依据的先行行为(招标方案和中标通知)违法为由,否定了后续行为的合法性。基本符合行政违法性继承的思路。二审判决的思路略有差异。二审判决则认为,市政府却在未对周地建城(2000)10号文进行任何处理的情况下,迳行作出授予中标人亿星公司城市天然气管网项目经营权的54号文,既违反了法定程序,又损害了益民公司的信赖利益。

   3.土地征收与土地登记之间

   在吴某炳等诉乐东黎族自治县人民政府土地行政登记案[10] (后文简称“吴某炳案”)中,法院对作为土地登记之前置行为土地征收之合法性进行了审查,认为“……已报经海南省人民政府审批,该征地审批程序合法”。在裁判要旨部分,法院指出,“将前置性行政行为作为被诉行政行为的一种特殊证据来审查,既在一定程度上承认了行政行为的公定力,又加大了对相对人权利的保护,有利于维护安定和谐的社会秩序。”

   在本案中,征地行为是土地权属登记的先行行为,当事人以先行行为违法为由诉请法院撤销后续行为(颁发土地证)。法院对先行行为的合法性进行了审查。在法院看来,后续行为的合法性会受到先行行为的影响。这也基本遵循了行政行为违法性继承的思路。

   (二)否认违法性继承的案例

   在下述案例中,尽管当事人提出了对先行行为进行审查的诉求,法院却拒绝这种审查,否认先行行为的违法性会由后续行为所继承。

   1.土地成交书与建设项目立项批复之间

   在张殿珍、潘学明诉光山县发改委建设项目立项批复案[11] (后文简称“张殿珍案”)中,原告以“土地成交书”已被原告等人申请行政复议为由,要求中止本案的审理。法院未予准许。在判决中,法院指出,“虽然土地成交书对于被诉批复而言是在先的行政行为之一,但其做出后具有公定力和确定力。在该确认书被依法撤销前,其仍然具有法律效力。相关法律法规均未赋予投资主管部门对在先的其他具体行政行为的合法性进行实质审查的权利。金凯帝公司向光山发改委提交土地成交确认书和其他申请材料时,光山发改委对此只能进行形式审查,在它们符合法定形式要件的情况下,即应承认其合法性。在光山发改委作出的被诉批复这一具体行政行为本身不存在其他违法情形的情况下,即便作为在先具体行政行为的成交确认书存在违法性,也不能以此为由否定在后的被诉批复的合法性。否则,将影响阶段性行政许可行为中各独立具体行政行为的确定力,损害行政相对人和其他利害关系人的信赖利益。”

   在本案中,法院以先行行为具有公定力和确定力为由,明确拒绝了被告提出的中止审理等待其对土地成交确认书的复议结果的请求。在法院看来,先行行为(土地成交确认书)是否合法不能作为认定后续被诉行为(立项批复)合法的依据,否则将影响阶段性行政行为中各独立行政行为的确定力,损害相关信赖利益。很明显,这一思路与违法性继承的观点完全相反,即其否认后续行为的合法性会受到先行行为的影响。

   2.拆迁裁决与前置程序之间

   在袁忠良与杭州市国土资源局拆迁行政裁决案[12] (后文简称“袁忠良案”)中,一审法院以拆迁房屋评估报告在做出时未给予相对人五日的异议期为由,确认被诉行政裁决程序违法,但基于公共利益的考虑不予撤销。原告不服,提起上诉。主要理由是作为行政裁决前提的拆迁许可行为违法,认为这一先行行为的违法必然导致后续的拆迁裁决的违法。法院二审判决指出,“被诉拆迁行政裁决相关的拆迁行政许可行为现行有效,亦不存在重大明显的违法而导致该证据不具备合法性的情况。”因而维持了一审判决。

   在本案中,原告认为,拆迁许可证是拆迁活动的前提,也是拆迁裁决的基础。如果拆迁许可证违法,后续的拆迁裁决也就当然的不具备合法性。原告的此种思路,与违法性继承的思路十分吻合。但二审法院并未接受此种立场。二审法院拒绝介入对先行行为(拆迁许可证)的审查,而是承认了拆迁许可证对于后续裁决行为的构成要件效力。进言之,在法院看来,只要先行行为不存在因重大明显违法而无效的情形,其就对后续行为具备一定的拘束力,行政机关和法院对此都应当予以尊重,在对后续行为审查时不得再对先行行为的合法性予以审查。这实际上是否定了违法性在先行行为和后续行为之间的传导。

在马乾根诉慈溪市人民政府房屋拆迁行政裁决案[13] (后文简称“马乾根案”)中,上诉人的理由之一为“前置的382号《审批意见书》不具有合法性”“以及前置的拆迁安置实施方案不具有合法性,认为其不能作为法律依据,据此认为行政裁决程序违法。”对此,法院指出,“上诉人提出的《审批意见书》以及慈溪市政府批准的《实施方案》不具有合法性并不属本案审查范围。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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