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王万华 宋烁:地方重大行政决策程序立法之规范分析

——兼论中央立法与地方立法的关系

更新时间:2016-10-18 20:04:17
作者: 王万华   宋烁  

   摘要:  重大行政决策程序立法采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式。地方重大行政决策程序规定包括政府规章与行政规范性文件两种形式,广泛分布在除西藏外的全国30个省、直辖市、自治区。地方立法历经十余年探索,逐步完善了公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定五项程序制度,为中央立法积累了较为成熟的立法经验。国务院现已启动《重大行政决策程序暂行条例》的立法工作,条例作为规范重大行政决策的基本法应当吸收地方共性规定与成熟制度,完善公众参与等外部机制,适度规范行政机关之间的内部关系;条例作为中央层面立法,构建程序制度应当使之具有可操作性,避免条例出台后地方仍需大量重复立法细化规则。

   关键词:  重大行政决策 地方立法 规范分析 中央立法

  

   《重大行政决策程序暂行条例》在《国务院2016年立法工作计划》中属于“全面深化改革急需的项目”类别。国务院法制办目前已完成《重大行政决策程序暂行条例》(征求意见稿)的起草工作,正在征求地方的意见。

   重大行政决策涉及的法律关系远较行政执法复杂得多,立法选择了“先地方、后中央”的立法路径,在中央层面立法启动之前,地方已经出台大量关于重大行政决策程序的地方政府规章与行政规范性文件,既为中央立法积累了立法经验,亦为未来中央立法在地方的实施打下基础。不过地方立法先行虽得以为中央立法积累宝贵的立法经验与实证经验,但如何处理中央立法与地方立法的关系本身亦成为中央立法需要解决的一个问题。

   截止至2016年5月1日,我们收集到地方重大行政决策程序规定共计326份。本文拟对收集到的326份规定就形式与内容两个方面展开规范层面的分析,并进而对如何定位中央立法与地方立法的关系提出初步思考。

  

一、重大行政决策程序立法采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式

   重大行政决策法治化主要是一个实践话题,在重大行政决策法治化的提出与推进进程中,政府的自我推动扮演了极其重要的角色,其推进进路采用了国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式。国务院通过一系列指导性文件提出并逐步完善了重大行政决策的制度框架:2004年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)将“科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成”列为基本建成法治政府目标的一项内容,提出“建立健全行政决策机制”,包含健全行政决策机制、完善行政决策程序、建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度三项具体要求。2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(以下简称《市县依法行政决定》)进一步规定了六项重大行政决策程序制度。[1]2010年《关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)确立重大行政决策的基本程序制度,提出“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”,加强重大决策跟踪反馈和责任追究。

   立法对接层面,各级地方政府承担了先行先试的任务,并沿着两条路径展开重大行政程序立法的推进:

   一条路径以2008年《湖南省行政程序规定》为代表,在综合性行政程序规定中规定重大行政决策程序,目前已出台的16部行政程序规定中除《宁夏行政程序规定》之外,其他15部都规定了重大行政决策程序。

   另一条路径是制定专门的重大行政决策程序立法和行政规范性文件,此路径之下又分为两种做法,一种是制定综合性重大行政决策程序规定对重大行政决策进行全面规范,如《浙江省重大行政决策程序规定》、《辽宁省重大行政决策程序规定》、《苏州市重大行政决策程序规定》,采此种方式的略多一些;另一种做法是制定关于重大行政决策单一程序机制的规定,如《通化市人民政府重大决策专家咨询论证实施办法》、《大连市重大行政决策听证办法》等。

   在重大行政决策法治化历经十余年的探索基础上,中央层面开始重大行政决策程序立法的工作部署。

   2014年10月23日,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)中明确提出“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。

   2015年,中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》进一步就完善决策程序提出了六项具体要求。[2]

   立法对接层面,2016年发布的《国务院2016年立法工作计划》中将《重大行政决策程序暂行条例》列入“全面深化改革急需的项目”类别。目前,国务院法制办已经完成《重大行政决策程序条例》(征求意见稿)的起草工作,正在征求各省、直辖市、自治区的意见。

   国务院指导性文件与地方立法先行先试相结合的推进方式直接影响了地方重大行政决策程序立法,地方立法从立法架构到制度构建所呈现出的种种特点,都与立法所处的阶段有着直接关联,这是我们分析地方重大行政决策程序立法时遵循的基本观察视角。

  

二、地方重大行政决策程序立法的形式分析

   截止到2016年5月1日,我们通过北大法宝先行检索、百度补充检索的方式检索了全国31个省级行政区域(22个省、5个自治区、4个直辖市)现行有效的行政程序规定和重大行政决策专门立法,共检索到326份关于重大行政决策的地方规定,其中包括36个地方政府规章和290个行政规范性文件。

   (一)区域分布

   除西藏自治区外,其他30个省、自治区、直辖市都有关于重大行政决策的程序规定,分别是22个省、4个自治区、4个直辖市,约占全国31个省级行政区域的96.8%。其中,21个省、自治区、直辖市制定了省级重大行政决策规定,如《浙江省重大行政决策程序规定》、《重庆市政府重大决策程序规定》,约占全国31个省级行政区域的67.74%。其他9个省区(吉林省、新疆维吾尔自治区、陕西省、河北省、河南省、安徽省、江苏省、上海市和海南省)虽未制定省级重大行政决策程序规定,但省内有市级、县级人民政府制定了重大行政决策程序规定,如上海市《闵行区人民政府重大事项决策程序规定(试行)》等。重大行政决策程序立法在地方区域分布的广泛性为中央立法的实施奠定了非常好的基础(区域分布比例情况参见图1)。

图1:地方重大行政决策规定区域分布比例图

   (二)立法形式

   地方重大行政决策程序立法形式包括两种:一种是在统一行政程序规定中专章或者专节规定重大行政决策程序立法;另一种是制定专门的重大行政决策程序立法。

   1、15部地方行政程序规定

   课题组收集到的326部规定中,15部是地方行政程序规定,约占全部规定的4.6%。湖南于2008年出台第一部行政程序规定《湖南省行政程序规定》,在程序规定中规定了重大行政决策程序,湖南的立法形式为其他地方仿效,已出台的16部地方行政程序规定中,[3]除《宁夏回族自治区行政程序规定》没有规定重大决策程序的内容,其他15部程序规定中都规定了重大行政决策的内容。此外,通过百度检索,“中国政府法制信息网”[4]和“贵州省人民政府法制信息网”[5]中提到贵州省黔东南州天柱县以政府令形式颁布了《天柱县行政程序规定》,但无法查询到该规定的具体内容,不能判断该规定是否包含重大决策程序内容,因此暂未列入统计范围。

   2、311部专门重大行政决策程序规定

   制定专门的重大行政决策程序规定是重大行政决策程序立法的主要立法形式。课题组收集到的326部规定中,专门立法形式为311部,占95.4%。311部专门立法又分为两种形式:

   第一种是制定综合性重大行政决策规定,[6]如《浙江省重大行政决策程序规定》、《苏州市重大行政决策程序规定》,共计159部,占总数311份的51.1%。

   第二种是制定针对单一程序制度的规定,如《珠海市重大行政决策听证办法》等。单一程序制度规定共计152份,占总数311份的48.9%。其中,听证制度(44份)、合法性审查制度(32份)、专家咨询论证制度(24份)、实施后评估制度(11份)、(社会稳定)风险评估制度(10份)、重大行政决策目录制度(10份)、听取意见制度(6份)、重大行政决策公示制度(6份)、过错责任追究制度(4份)、征求党代大会代表意见制度(1份)、集体决定制度(1份)、审核把关制度(1份)、量化标准制度(1份)、出台前向区人民代表大会常务委员会报告制度(1份),共14类制度。

   在14类单一程序制度规定中,按数量排序如下:

   排第一位的是听证制度,共44份,占152份单一规定的29%,显示听证制度的重要性日益得到认同并在立法层面得到体现。

   排第二位的是合法性审查制度,共32份,占21%,合法性审查成为重要的内部审查环节,显示政府依法决策的意识逐渐增强。

   排在第三位的是专家咨询论证制度,共24份,占15.8%,专家论证作为决策技术理性的支撑机制逐步走向制度化(各类事项比例情况参见图2)。

图2:单行决策程序规定各类事项比例[7]

   (三)立法位阶

   地方重大行政决策程序规定分为政府规章与行政规范性文件两类。其中,仅有36部地方政府规章,约占地方立法总数的11%;其他290部都为行政规范性文件,约占地方立法总数的89%。由此可知,在地方层面,有关重大行政决策的规定位阶较低(立法位阶数量对比情况参见图3)。

 

图3:立法位阶数量对比图

   (四)制定主体

326部地方重大行政决策程序规定的制定主体全部为地方各级人民政府,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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