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刘国柱 杨楠:《国家非安全:恐慌时代的美国领导地位》评介

——“镜中的敌人”

更新时间:2016-05-24 00:16:43
作者: 刘国柱 (进入专栏)   杨楠  

  

   作为美国国家安全政策发生转向的分水岭,发生于2001年的九一一恐怖袭击事件虽然已过去十余年,但它带给美国人的恐惧感却萦绕至今。在这段“恐慌时代”里,美国被拖入与极端组织旷日持久的反恐战争中。然而,战事的发展不仅没有给美国带来其向往的国内和国际安全环境,反倒让其在自己创造的新战场上屡屡碰壁,甚至深陷泥潭。这激发了诸多专家与学者探讨和剖析该困境的欲望。一时间,尝试洞悉“后九一一时代”美国外交与安全政策的著作层出不穷,但内容大都是以进程为脉络,对美国的诸多政策进行描述,而不是在美国国家安全政策的运作机制框架下进行分析,多数让读者感到是老生常谈。美国《外交政策》杂志主编戴维?罗特科普夫(David J. Rothkopf),在2014年下半年出版的《国家非安全:恐慌时代的美国领导》[①]一书提供了一个全新的思路。作为克林顿政府的前成员,作者自身的经历让他始终坚信,由美国总统与其核心幕僚组成的国家安全政策团队——美国国家安全委员会(National Security Council,NSC,以下简称美国国安会)是建构、规划与制定美国国家安全政策的中枢部门。团队内部成员自身的个性与彼此之间的互动不仅对政策的内容具有塑造作用,而且对政策的走向发挥持续而深远的影响。在这部著作中,作者从美国国安会的运作机制出发,大量引用翔实的访谈资料,深入剖析了美国内外政策制定与实施的进程,从独特的视角切入美国国家安全体系,向读者展现了一种思考美国外交政策与国家安全政策的崭新路径。


  

   作为整合和协调与美国国家安全事务的高级部门,成立于1947年的美国国家安全委员会并非单纯是冷战的产物。一方面,当时美苏两国之间的“零和博弈”竞争模式让美国人深感忧虑,担心战后脆弱的国际秩序会被突如其来的战争再次打破。同时,对峙的情势意味着任何一次外交决策上的延误与失策都会导致严重的后果。在这种情况下,美国国安会的建立确保各部门人员在特定的机制内集思广益,从而协助总统制定出相对完善的外交战略和政策,以面对苏联对其造成的威胁。另一方面,第二次世界大战期间包括珍珠港事件在内的几次经验教训让美国国内深刻认识到建立情报统筹机构与发展跨部门协作模式的重要性。因此,美国国安会可以说是应运而生的。它的成立不仅是战后美国国家安全诉求的具体体现,也是美国政府内部制度的一次革新与完善。

  

   宏观上说,美国国安会是美国军事和安全政策规划与运筹的统一体,是情报的输入机构、信息的处理机构,以及决策的输出机构。虽然其运作机制在不同时期亦不尽相同,但吸纳异议与高度统筹的特征却自创立伊始便被确立下来,并沿袭至今。“国家安全委员会不只是一个机构,而且也是一个枢纽性体制,是一组勾连了联邦政府各个分支机构和多个政策领域的组织体制”[②]。这保证了国家安全政策团队具备在短时间内评估既有政策方案的能力,也使得不同机构之间在其领导下互动更为契合与紧密。在部门林立的美国政府内部,跨部门协作模式能够较好地应对战后瞬息万变的国际形势,使得资源整合更为充分,办公过程更为高效。

  

   微观上说,美国国安会又是诸多美国高级决策者的集合。那些曾经左右国际关系动向、甚至影响世界历史进程的外交与安全政策往往出自少数人之手。正是这一小群人组成了“世界历史上最具权力的委员会”[③],使得美国国安会成为“世界上最有权力的统治者们的隐密圣地”[④]。更应引起人们注意的是,美国总统作为美国国家军事、安全与外交政策的最高决策者,并非仅仅聆听和取舍美国国安会的政策评估结果,而是身处这个决策共同体之中,与机构内的其他成员交换彼此的看法,进行互动,以便于采纳更多、更好的意见。

  

   作为制定美国国家安全政策的中枢部门,国安会的发展并非一帆风顺,而是历经坎坷。造成这种情况的原因是多方面的。首先,每位总统个性的差异使得他们对待国家安全委员会的态度大相径庭。这直接造成了该部门在不同时期被赋予的权力大小迥异。其次,外部环境的变化也对美国国安会的规模、制度,以及行为方式起到了塑造作用。再次,美国国安会内部幕僚之间的互动时而表现为合作,时而表现为竞争。合作模式尚能有助于政策建议的高效产出,但竞争模式往往会导致国家安全政策的商讨与制定进程缓慢,严重时甚至造成整个部门的停摆。

  

   冷战期间,美国国安会经历了“三起三落”。机构成立伊始,杜鲁门总统没有给与其足够的重视,并对其权力进行了一定的限制。同时,他自己在1950年朝鲜战争爆发前也很少参与政策研讨会议,此时的美国国安会仅仅起到了政策咨询的作用,刚刚创立便陷入了低谷。到了杜鲁门总统第二任期和艾森豪威尔政府时期,美国国安会成为了总统行政机构的一部分,同时计划委员会(Planning Board)与行动协调委员会(operations coordinating Board)的增设预示着该机构在制度上逐步走上正轨,得到了应有的重视。肯尼迪和约翰逊政府时期,美国国安会人数上的锐减以及职能上的弱化使得该机构基本被架空,陷入了二次低迷。这种颓势在尼克松和福特政府时期得以改善,前者精简了美国国安会的机制流程,并让著名学者与外交家基辛格担任国家安全事务助理,使得该机构的整体效率有了显著提高。到了卡特时期,美国国安会内部平行的两个机构——特别协调委员会和政策评估委员会在运作上发生抵触,使得安全政策的制定和规划受到影响。而接下来上任的里根总统则是彻底削弱了美国国安会的地位,让其第三次跌入谷底。老布什总统上任后,意识到美国国安会的重要作用,通过积极调整其形态与革新其原有的运作模式,使美国国安会重新发挥作用,并最终迎来冷战的终结。

  

   冷战结束后,苏联的解体似乎让世界走向了“历史的终结”,美国国家安全的理念也面临转型。克林顿时期设立的“国家经济委员会”把经济发展扩展到国家安全领域内。一时间,无可匹敌的军事实力以及迅猛增长的国家经济似乎让美国处于国际政治的权力之巅。然而,小布什上任不久,基地组织就策划实施了九一一事件,这让美国意识到自己远非一个安全国家。在小布什的两个任期里,反恐成为美国国家安全的头等大事。以反恐为名进行的阿富汗战争与伊拉克战争虽然短期内取得了一定的成果,但随之衍生的问题却让事态失去控制。奥巴马的上任也并未如他在竞选时所说的那样,为美国带来改变。美国从伊拉克撤军后留下的权力真空使得极端组织“伊斯兰国”趁虚而入,进而逐步发展成一个规模庞大、行为令人发指的恐怖主义组织。美国已经深陷战争与非传统安全的泥沼之中。

  

   美国国安会发展的历史反映了传统安全观向非传统安全观转化的过程。“当你拥有锤子时,眼前的一切都像钉子”。[⑤]冷战期间,美国强大的军事实力不仅能够“压服”敌人,将潜在威胁控制在自己的掌握之内,同时也在潜移默化中形成了一种“尚武精神”,即对传统武力的依赖。然而到了后冷战时期,战争的空间与形式发生了变化,权力的概念也不同以往。在反恐时代刚刚到来之时,美国仍旧保持着对传统军事实力的依赖,却未料到到这种方式会使其深陷伊拉克和阿富汗的战事之中不可自拔。美国越是投入武力,情况就变得越为糟糕。罗特科普夫认为,造成这种困境的原因是美国的国家安全体制本身出现了问题。对潜在威胁的恐惧会直接影响美国外交与安全政策的制定,使之成为“被恐惧主宰的外交”。这也是作者在《国家非安全》一书中想要为我们阐释的内容。

  

  

   《国家非安全》一书由前言和十一个章节组成,论述的内容涵盖了自2001年到2014年在美国发生的重大外交与国家安全事件。为了佐证自己的观点,罗特科普夫对一百多位曾经参与国家安全政策研讨与制定的人员进行了私人访谈。这些卓越而富有远见的专家或学者或从自身的经历出发,对过去的事件进行梳理总结,对曾经发生的谬误进行批判,并在此基础之上提出自己的观点与建议;或从国际关系理论出发,以深厚的学识为基础,对未来美国国家安全政策的走向与可能面对的危机进行大胆预测,并提出相应的应对策略。罗特科普夫正是在归纳分析这些宝贵访谈资料的基础上给出观点:2001年到2014年美国所面临的最大问题不是来自海外,而是出自自身;小布什总统第一任期内表现欠佳,而第二任期有了较大改观;与之相比奥巴马总统则是持续在走下坡路;美国国家安全委员会在制定国家安全政策时应当持续发挥自身的作用,单纯扩大其规模只会导致国安会的效能下降;总统与国家安全委员会之间的关系应以相互信任为基础,而非仅将其视作政策咨询机构与安全政策输出的工具等。书中并没有将美国国家安全机制的运作模式或革新内容作为主要探讨的内容,而是重点关注那些在近十年来影响美国国家安全与外交政策走势的具体决策,深入分析不健全的国家安全机制是如何将美国外交一步步引向歧途,以及美国怎样才能走出“恐慌时代”的阴影,重回世界的领导之路。

  

   为此,作者在前言中开宗明义地对美国政策的关注重点进行了批判,并给出了自己的主张:美国最大的敌人并非是阿富汗塔利班组织,并非是伊拉克萨达姆政权,并非是那些存在于世界各地阴暗角落的恐怖分子,也并非是对现有美国主导的的国际秩序进行挑战的诸多新兴国家,而是美国自己。作者认为,九一一事件的发生将美国带入了“恐慌时代”。在步入二十一世纪以来的短短十几年,对自身实力极度的自信与盲目的乐观导致美国卷入了两场旷日持久的战争中而无法脱身,金融危机、恐怖威胁、中国的崛起,以及地缘政治的转移让这个主导国际政治秩序的强大国家疲惫不堪。美国面对的世界充满着混乱与无序,美国自己也陷入了迷茫之中。“我们不确定自己在世界的位置,亦不了解未来将要扮演何种角色”。[⑥]在罗特科普夫看来,美国之所以身陷囹圄,是因为过分强调自己所面临的威胁,并对这些威胁作出了夸大的反应。这终会使美国偏离航线,走入歧途。美国若是想要回到过去那种民众所希冀的、欣欣向荣的状态,就需要积极调整其外交与安全策略,终结这不必要的“恐慌时代”。

  

   本书前三章重点评价小布什在自己任期内的功绩与过失。作者认为,自九一一事件后,“任何针对恐怖分子所开展的全面、深入的战争都会让伊拉克成为目标”。[⑦]战争结束后,美国人意识到了赢得战争并不意味着带来和平。关注战争本身而忽略战后重建的行为导致伊拉克问题成为了恐怖分子的吸铁石。同时,伊拉克战争既是小布什政府第一任期内最严重的失误,也最重要的转折点。在罗特科普夫看来,无论是越南战争还是伊拉克战争,其对美国的启示作用在于“叛乱主义者的耐心使得短期战争行不通”。[⑧]小布什总统第一任期内的表现着实差强人意,然而这种情况并没有持续下去。他在第二任期内对国家安全团队进行了调整,对外交与国家安全政策进行了改善,在面对金融危机时,也显示出超凡的冷静与果敢。在面对突发事件时,这位昔日“单边主义”与军事行动的倡导者逐步倾向于采取外交形式来化解危机和矛盾。在罗特科普夫看来,小布什总统总是用乐观、积极的方式带动国家安全团队运作,是一位优秀的领导者。作者希望扭转人们对小布什总统的偏见,而这种对他的正面评价始终贯穿于本书中。

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本文责编:川先生
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