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杨楠:“布林肯演讲”后的美国对华政策态势

更新时间:2022-08-15 13:32:10
作者: 杨楠  

   在中美两国诸多观察人士看来,此次演讲并无太多新意,而更像是一次对拜登政府对华政策审议和调整的阶段性总结。但从另一方面讲,这个演讲经过精心包装,语调看似平和,似乎意味着美战略界的对华政策宣示已经摆脱特朗普时期的“歇斯底里”以及拜登执政初期的“举棋不定”,转而趋稳、明朗甚至固化。从此意义上讲,“没有新意”却也成为“最大的新意”。

   5月26日,美国国务卿布林肯在乔治·华盛顿大学发表对华政策演讲。这场演讲原定于4月下旬发表,后因布林肯感染新冠病毒推迟了两周多。在40多分钟的演讲中,布林肯继续致力于渲染所谓“中国威胁”,再度重申了美国对中国“全面遏制打压”的战略定位及政策取向,并提出以“投资、协同、竞争”(invest,align,compete)为支柱的对华政策框架。在中美两国诸多观察人士看来,此次演讲并无太多新意,而更像是一次对拜登政府对华政策审议和调整的阶段性总结。但从另一方面讲,这个演讲经过精心包装,语调看似平和,似乎意味着美战略界的对华政策宣示已经摆脱特朗普时期的“歇斯底里”以及拜登执政初期的“举棋不定”,转而趋稳、明朗甚至固化。从此意义上讲,“没有新意”却也成为“最大的新意”。

  

   一、调整再三的战略框架

  

   2020年底,当时身为民主党候选人的拜登锁定胜局,其早先刊发于《外交事务》杂志的题为《为何美国必须再次领导世界——在特朗普后拯救美国外交政策》的旧文重获热度,被全球媒体广为转载。文中,拜登正式确立“服务于中产阶级的外交政策”,提出了与特朗普政府时期大相径庭的对华政策主张,包括未来重点在技术和产业发展等领域遏制中国,以重振“多边主义”的形式确保美对华优势竞争地位,同时不排除在“中美利益交汇”的问题上开展合作。在经历特朗普执政后半程的对华极端路线后,中美两国各界一时都难以对拜登的这些想法抱有过多期待,但仍希望其能够抑制双边关系的“自由落体”状态。

  

   入主白宫后,拜登政府立即展开对华政策审议。2021年3月,国务卿布林肯在公开演讲中首次以“竞争、合作、对抗”的“三分法”来定义对华外交模式,强调该竞争的时候竞争,能合作的时候合作,必须对抗的时候对抗。这种“三分法”一度被视为拜登政府对华政策框架的雏形,但也如许多人士评估的那样,它过于粗糙而无法指导美国处理复杂的中美关系,甚至会放大不确定性,导致双方“擦枪走火”。中方对于布林肯最初的“三分法”更是予以坚决抵制,在随后的两国外交、安全高官安克雷奇会晤中对其进行了驳斥,揭穿了其“对抗遏制是本质,合作是权宜之计,竞争是话语陷阱”的真面目。

  

   在中方的坚决反对下,拜登政府开始有意淡化对华政策话语中的对抗性色彩。白宫国家安全理事会印太事务高级协调员坎贝尔和中国事务高级主任罗森博格在2021年3月的公开讲话中透露,“聚焦国内事务”和“协同盟国力量”在美对华战略中同等重要。2021年7月,当美副国务卿舍曼访华在天津与中方高官会谈时,“对抗”性质的表述已经从美对华战略框架中淡出,余下的则是被美方称为“竞合”的改良型路径。在为期两天的访问中,舍曼的工作重心是阐释美方所谓“对中方行动有严重关切的领域”,探讨中美“利益一致的区域”。中方则继续坚决反对单纯用“竞争”来定义中美关系。四个月后,美总统国家安全事务助理沙利文在中美高官苏黎世会晤中提出双方应开展“负责任的竞争”,拜登在联大讲话中也公开表示美国“不打新冷战”“不寻求对抗”,并在与习近平主席的视频会晤中主动提及致力于为中美关系建立“常识性的护栏”。

  

   此次布林肯在演讲中再度尝试以相对平衡、温和的话语表明拜登政府坚持对华“战略竞争”的政策内核,并试图将“中产阶级外交”理念融入对华政策框架。虽对中国仍“满腹牢骚”,但布林肯也明确表示美“不寻求改变中国的政治制度”,而是致力于重振自身国力,并“形塑中国的周边环境”。可以看出,美战略界开始更多地反思特朗普政府时期对华“无差别施压”的荒诞,正视中美关系的特殊性,以更为谨慎的话语来阐释对华政策框架,而促成美方这一变化的,正是中美此前的一系列互动,特别是中方的鲜明、坚定立场。

  

   二、未曾改变的基本思路

  

   目前,拜登政府的第一个任期即将过半,华盛顿对华政策的轮廓和路径开始变得清晰。可以确定的是,落实构思将取代接触评估、具体行动将代替观念塑造,成为未来美对华战略的主要侧重。相比“竞争、合作、对抗”“三分法”的相对扁平化架构,“投资、协同、竞争”这一“新三分法”则体现出一种因果循环式的逻辑关系,更加真实地反映出拜登政府执政以来在中国问题上的思维和行动模式。源自美国战略界的对华认知存在多种谬误,而布林肯在其演讲的后半段则将这些偏颇认知凝聚而成的涉华举措一一“对号入座”,在尝试展现一幅单边施压图景的同时,传递某种“承上启下”的信号。

  

   具体而言,聚焦国内事务始终是拜登政府外交政策的基础,也是当下美国内各界的突出诉求。正如约翰霍普金斯大学教授哈尔·布兰茨(Hal Brands)所称,由于战略重心的“长期飘摇”,美国在面对危机时日益“表现平庸”。拜登政府上台以来,一直在尝试将中国与日俱增的实力作为激励美国内改革的动力,目标不仅在于强化高科技和基础设施等“硬指标”性的投入,也希望挽救自身颓势日益明显的制度和文化吸引力。为此,拜登于2021年底签署了合计约1.2万亿美元的《基础设施投资和就业法案》,美国会两党推出强化半导体和其他关键供应链的法案,白宫国安会负责网络和新兴技术的委员会制定了吸引科技人才的战略计划。虽然受到国内政治僵局的掣肘,未来美在加大自我投入以提升竞争力方面仍不敢懈怠。

  

   “多边主义”是拜登政府有别于其前任的理念。拜登政府强调的“多边主义”相对于我国提倡和推动的大小国一律平等、协商一致处理国际问题的多边主义是“伪多边主义”。拜登政府上台伊始,便不断重申盟友在美外交事务中的“重要性”,致力于推动“联盟政治的进化”,以应对所谓“21世纪最严峻的地缘政治挑战”。从迅速复苏的“四方安全对话”(QUAD),到西方七国集团(G7)峰会期间组建的“美欧贸易与技术委员会”和2021年9月形成的美英澳三方安全联盟(AUKUS),再到近日出台的“印太经济框架”(IPEF),拜登政府试图以“利益共同点”为支轴,构建一个多维度、多领域的体系性结构,以削弱中国的竞争优势,挤压中国的发展空间。尽管这种充斥着实用主义色彩的“俱乐部”模式饱受内外质疑,然而为达到“形塑中国周边战略环境”的野心,未来美国仍会持续推进这种盟友体系的建设。

  

   基于上述两种内外呼应的政策模式,拜登政府治下的美国仍将“竞争”界定为美对华战略的底色,决意动用一切力量维护和扩大自身在“关键领域”的战略优势。在拜登政府看来,这种竞争背后是中美两国政治制度、发展道路以及未来愿景之间的博弈,美将不惜代价推动竞争走向深化。另一方面,美又在运用内外全部资源对华进行遏制打压的同时,传递出希望与中国“长期和平共处”“不发生对抗冲突”的信号,表达了希望为中美关系建立“护栏”和“负责任地处理彼此关系”的意愿。在矛盾的表述背后,“合作”虽仍被提及,但已不再是美对华政策的最大支柱。拜登政府把“竞争”包装成“战略”,对中美关系和世界政治的风险性不言而喻,正如美大西洋理事会研究员艾玛·阿什福德(Emma Ashford)所提醒的:“上一次美国把口号伪装成战略加以推进的结果是,打了一场至今仍不能了结的反恐战争。”

  

   三、不甚明朗的行动路径

  

   布林肯这份对华政策演讲有7000多字,篇幅略显冗长,但如果将其视为美对华政策的指导性文件,却又过于单薄。演讲一结束,美政客新闻网知名记者史蒂文·欧维利(Steven Overly)便发推特说,美国“将在何时以何方式来反制中国......布林肯真的没有透露任何有用的信息”。在拜登政府首份《美国国家安全战略》报告至今仍未面世的情况下,美国内各界开始揣测其对华政策手段到底会是什么,并对拜登政府能否真正落实自己的战略意图感到怀疑。

  

   也许,拜登政府是有意保持某种“模糊性”,而这背后所顺应的,是奥巴马时期以来美国以“治国术”(statecraft)逐步替代“大战略”来统筹对外事务的趋势。刚从约翰霍普金斯大学保罗·尼采国际关系学院院长职务卸任的艾略特·科恩(Elliot Cohen)在《外交事务》杂志发表的最新文章中总结了这一趋势:“大战略的思维实际相当简单化,但我们的世界却是复杂的”。科恩认为,“单极世界”时期的美国依靠复杂而冗余的官僚机制,将预设好的战略“教条化”地转变为策略,牺牲了快速发现和应对挑战的能力,今后美应当专注于“感知、调整、开发和行动”,来顺应快速变动且难以预知的国际环境。

  

   拜登政府正继续推动美全球战略重心向“印太地区”转移,持续构建基于美式价值观的排他性“小多边”同盟,并不时借机炒作中美关系中的敏感议题。布林肯演讲中提及的诸多“中美合作点”均不同程度地遭遇阻碍,双边关系所需的“稳定舵”和“安全阀”迟迟未能重构。正因如此,我外交部在“布林肯演讲”后有针对性地发布《美国对华认知中的谬误和事实真相》报告,以事实和数据为基础,系统性揭露了美对华政策中的欺骗性。文中所述的客观现实警示着,美对华政策态势迈向平稳并不意味着中美关系即将迎来缓和。

  

   聚焦“布林肯演讲”后的美对华政策,美国或不再将主要精力用于设计概念和打磨框架,而是更多以具体行动“自下而上”地界定战略。面对中国这一“全能型选手”,美国将继续沿用“全政府”模式,加强内部统筹协调,设立布林肯演讲中提到的“中国小组”(China House)之类的跨部门涉华专职机构,保留动用自身“工具箱”中所有工具的意愿。这就意味着其对华政策将更富攻击性和实用主义色彩,且在方式和规模上难以预测。面对这样的变化,我们在应对时所应有的战略定力就更显重要。

  

   (作者:杨楠,中国社会科学院美国研究所助理研究员。本文摘自《世界知识》2022年第13期)

  


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本文责编:陈冬冬
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