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蔡鹏鸿:APEC主场外交如何提升中国话语权与影响力

更新时间:2016-04-21 11:38:20
作者: 蔡鹏鸿  

   【内容提要】 中国在APEC地区的话语权并未因为中国实力快速增强而获得相应提升。近年来,尽管中国外交话语诉求日益强烈,但是难以扭转亚太地区“中国威胁论”、“贸易失衡制造者”、“不负责任的国家资本主义”等不良话语给中国带来的负面影响。本文基于国际政治经济学理论,认为话语权受制于现行亚太地区的权力格局,西方主导下的地区国际政治经济秩序阻碍了中国在现有的区域架构中声张相应的政策主张。本文从中国亚太战略的近期和长远视角出发,分析中国话语权在APEC地区面临的挑战及其原因,就中国如何利用主场外交提升话语权进行了全面阐述,主张中国抓紧利用这一主场外交,为中国在地区机制中提升话语权、扩大影响力以及制定可持续APEC区域发展战略做出政策铺垫,

   【关 键 词】APEC/中国外交/地区合作/中美关系

  

   中国是2014年亚太经济合作组织(APEC)峰会和系列会议的主办经济体。自1989年成立APEC 25年以来,特别是中国加入APEC 23年来,中国的国家综合实力不断增强,中国在东亚和整个亚太地区的作用不断增强,话语诉求也日益强烈。反观中国在APEC地区,中国的话语权并未因为实力增强而获得相应提升,那么,中国能否利用APEC主场外交及地区机制提升话语权、扩大影响力?这是本文探讨和研究的问题。

   一、中国在亚太经济合作进程中的话语权现状分析

   在APEC机制内能否取得话语权,是衡量中国和任何一个亚太国家在区域性国际机制中是否具有软实力的标志。美国学者把软实力界定为意识形态、道德判断、价值观、文化吸引力和说服力等内涵,①这些要素对于衡量一个国家在国家间关系中的地位是一个重要的指标。但是,判断一个国家在特定区域组织中的话语权,特别是着力于地区经济合作的亚太经合组织中的话语权,除了应该拥有软实力的某些特性之外,还不能简单地将其等同于软实力,而应当从国际政治经济学的理论层次加以分析。APEC范围内的话语资格,地缘上包括整个亚太地区的话语权,那么在这样一个广袤地区中拥有话语权与否,本质上还是脱离不开亚太地区权势转移背景下的国际政治经济权力格局,以及制约一体化进程的地区经济秩序。中国或者其他经济体的话语权,来自于这个国家为维护本国利益所拥有的权力,也就是,在地区政治经济博弈中具有某种特定的能力,对区域内或组织内的其他成员施加政治、经济、贸易甚至军事的影响力。

   在APEC这个亚太地区最大的政府间经济合作机制中,话语权可以从现有的地区政治经济权力格局中加以窥视。奥巴马政府第一任期时的助理国务卿坎贝尔在一次研讨会上说,美国的话语权就在现行的各类国际组织和机制之中。为什么?坎贝尔认为,因为它们大多是战后美国主导下建立起来的国际体系的一部分。放弃现行国际体系,重建各类区域性机制,或者美国不参加相关机制,就等于要美国放弃其既有的领导地位。尽管坎贝尔强调维护现行国际机制旨在维护美国利益,但是,由此也得到一个启示,掌控APEC以及亚太区域一体化的话语权,本质上离不开如何认识亚太地区的国际政治经济权力架构以及政府可以发挥的作用。无论是中国还是美国,或者其他国家,政府的作用就是支持并保护本国的商人或企业家到可以获得最大利益的市场区位参与经济活动,进而实现国家利益最大化。参与区域经济活动的游戏规则就是这一权力架构下的基本要素,理论上它们是由代表主权国家的政府加以制定和修改的,那么,APEC各成员政府是否都拥有这样的话语权?根据国际政治经济学理论中的现实主义方法论,唯有霸权和强权国家及其政府拥有绝对的话语权,而不是任何一个政府都有这种话语权。国际政治经济学源自于西方国际关系理论,其关于区域化的研究范式自然离不开过去几十年理论论争的轨迹,其中,现实主义方法论,包括霸权模式理论,是区域主义政治经济学的主导理论。②根据这一理论,强权国家在区域主义进程中具有主导作用,推动并领导区域合作机制的形成与发展,在大国特别是霸权国家的领导下,区域贸易机制服从于大国及其盟国的政治秩序,地区经济一体化必须服从于大国权力及其主导的地区国际政治的权力架构。也就是说,地区经济一体化进程中,霸权国家在区域合作博弈中有能力对其他国家施加有效的政治、经济及政策影响,它们不仅可以凭借其既有的国家实力,而且还拥有其特有的话语权和规则制订权来获取区域一体化进程中可以获得的最大化利益。从这一背景出发,如何看待中国在APEC中的话语权地位?

   中国加入APEC是在国内改革进程处于关键时刻实现的。中国通过加入亚太区域性经济合作机制,有力地促进了国内改革和进一步对外开放。中国实际上把APEC作为参与国际经济活动的试水平台,APEC既是倒逼机制,推动了国内改革的进一步深化,也是中国获取国际经贸事务经验的重要平台,为日后参与世贸组织奠定基础。作为参与国际机制活动的初来乍到者,中国是游戏场的新进者。作为新玩家,中国只是游戏规则的熟悉者、参与者,不可能成为APEC机制运作的管理者,因此,上世纪90年代初期中国在APEC内没有话语权,如果说有任何话语权的话,也只是在你遵约相关国际规则的前提下,人家出于礼貌而似乎在认真倾听你的发言。

   1997年亚洲金融危机之后,APEC内的发达经济体集体失声,对APEC发展中经济体遭遇的“一夜浩劫”无动于衷,唯有中国慷慨解囊,坚持货币不贬值,对马来西亚等APEC成员提供实质性援助,改变了APEC内发展中经济体特别是东盟国家的中国观,中国的信誉和地位逐年上升。2008年世界金融危机爆发之后,中国成为第二大经济体,东南亚许多人认为,中国10年后将超过美国,在全球和地区经济发展进程中发挥引领作用。根据美国“皮尤调研中心”对全球20个国家调研得到的数据,2008年全球受访者中有20%认为中国是全球经济的引领者,2013年这个百分比上升至33%。在东南亚,2008年印尼受访者中有27%认为中国是全球经济的引领者,2013年上升到39%,超过了全球的平均值。2013年,马来西亚有30%的受访者、菲律宾有22%的受访者认为,中国是世界经济的引领者。与东南亚地缘关系密切的澳大利亚,持有这一看法的受访者从2008年的58%上升到2013年的67%。③

   经济实力无疑是话语权提升的必要条件和不可或缺的基本要素。中国由此引领东亚地区经济一体化进程。中国最早提出建立东盟-中国自由贸易区倡议,即10+1合作机制。随后,日本和韩国相继同东盟分别签署自贸区协定。迄今为止,东盟和中国、日本、韩国、印度,以及澳、新分别建立了五个10+1自贸区,为建立地区经济合作架构做出了贡献。中国倡导的东盟与东北亚三国合作进程,也称10+3,成为区域合作的新模式。中国成为亚太地区两条主要合作轨道上的引领者之一,即美国主导的TPP轨道和中国引领的东亚合作轨道。④国力增强的中国成为东亚轨道的领导者,中国在APEC合作进程中的话语权有所增强,但也面临挑战。

   二、中国在APEC合作框架中面临的挑战

   中国同加入APEC时期相比,经济实力已经发生了结构性变化。1991年中国加入APEC时,APEC成员GDP总量是12.7万亿美元,中国GDP总量是3795亿美元,仅占APEC总量的3%。再看美国,当时它的GDP是5.9万亿美元,中国的实力只是美国的6.4%。2012年,中国GDP总量为8.227万亿美元,美国为15.68万亿美元,中国是美国的52%。⑤亚洲开发银行(ADB)提供的数据显示,2010年,中国GDP规模占亚洲总量的36%,东南亚为10.4%;ADB预测,2018年中国GDP规模占亚洲总量的48.7%,东南亚为12.2%,预测2030年中国GDP规模占亚洲50.0%,东南亚为10.7%。中国现在是APEC主要成员经济体的第一贸易对象。中国的迅速崛起,改变了中国同APEC成员之间的力量对比,优势是明显的。中国在1991年加入APEC时是被动地“适应”APEC提供的经济发展机遇,现在则已经调整了同APEC主要经济体的经济关系。根据一般规律,未来10年里,中国应该从以往被动适应朝着更加主动甚至塑造地区秩序的方向转化。⑥

   中国的话语权是否获得相应的提升?从最近10年中国在APEC地区的遭遇看,中国的话语权受到很大的贬抑。其一,东亚峰会的实际形式变动是中国话语权遭受冷遇的重要标志。根据东亚展望小组2002年声明,东盟十国同中日韩三国(10+3)共同推进东亚区域一体化,通过建立东亚自由贸易区,逐步走向东亚共同体。其中重要一步就是召开10+3东亚峰会,决定2005年第一次会议在马来西亚吉隆坡举行,第二次会议于次年在北京举行。但是在东亚峰会召开前夕,原定形式10+3改变成10+6,即增加了澳大利亚、新西兰和印度,原定2006年东亚峰会主场地点北京,被强行改换到东南亚举行。其二,美国在2006年APEC峰会上提出建立亚太自由贸易区建议,以及在2008年决定加入跨太平洋战略经济伙伴协定(TPP),旨在排挤中国、压抑中国影响力,打击“中华治下的强权”(Pax Sinica),建立美国领导下的泛太平洋经济架构(Pan-Pacific economic architecture)。⑦现在美国进一步推出亚太再平衡战略,强力挤压中国在东亚轨道上的主导作用。其三,东盟急速推出区域全面经济伙伴协定(RCEP),旨在维护东盟中心地位,削弱中国日益增长的地区影响力。

   在美国把TPP纳入其亚太再平衡战略架构之中,以及日本安倍政权进一步右倾化导致中日关系继续恶化的背景下,日本以加入美国主导的经济合作体系为代价,换取美国的安全担保,有利于日本走向“国家正常化”,致使亚太区域合作格局发生重大变化,一定程度上降低了中国的话语权和影响力。其结果是,APEC地区经济一体化进程中呈现出一些新的发展趋势:

   TPP似乎正沿着美国设计的路径前行。根据美国彼得森国际经济研究所2011年发表的报告,美国原计划将日本的成员资格延迟到2015年。但是,在地缘政治因素激励下,日本提前于2013年加入谈判,引发地缘经济和政治格局动荡效应,触发了其他东亚国家加入TPP的欲望,甚至波及拉美地区。尽管2014年4月底奥巴马同安倍没有就日本农产品等问题达成一致,但是,随后日本在肉类问题上做出让步,因此也预示着,日美两国在TPP问题上最终达成协定是可能的。美国提出TPP,除了要创建所谓21世纪FTA高品质样板外,其根本意图还在于架空中国引导的东亚合作架构,把中国的影响力减弱到最低程度。

   东盟为中心的“区域全面经济伙伴协定(RCEP)”本质上弱化了中国的话语权和影响力。RCEP是亚太地区在TPP谈判紧锣密鼓地进行以及中国经济崛起背景下产生的,是东盟试图通过创建跨地区合作机制,防范部分国家摆脱东盟为核心的离心倾向而采取的重要步骤,也就是说,RCEP是东盟担心失去东亚一体化进程主导权而做出的一个战略性选择。2011年第19届东盟峰会(巴厘会议)通过“为建立区域全面经济伙伴的东盟框架”文件,第二年东盟领导人决定正式启动协定谈判。⑧前后仅花了一年时间。根据决定,RCEP将在2015年建成。东盟希望通过这一新的机制来凝聚自身力量,共同应对外部压力,保障东盟在东亚乃至APEC范围内的“中心地位”。尽管东盟的实力地位今非昔比,但是,它启动RCEP,不利于中国在亚太区域经济格局中产生积极的影响作用。

   由此可见,尽管中国综合国力上升,在APEC内拥有一定的优势地位,但是,中国在其中的话语权和影响力尚未达到可以塑造亚太区域秩序的水平。中国面临的挑战可以归纳为以下几点:

其一,中国的优势地位不等于绝对优势。同2001年中国主办APEC峰会时相比,中国现在确实具有以往所没有的优势地位,中国在亚太地区经济实力的崛起过程,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际关系研究》(沪)2014年5期
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