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王先林:垄断行业监管与反垄断执法之协调

更新时间:2016-03-30 19:45:21
作者: 王先林  

   【摘要】自然垄断行业所处领域是最为典型的市场失灵领域,因此政府监管成为必要。对垄断行业的监管主要表现为市场进入监管和价格监管,并且正处于改革和发展的过程中。所以,在现阶段,垄断行业监管与反垄断执法各有存在的依据和优势,当务之急是解决如何实现垄断行业监管与反垄断执法的协调问题。对此,可从明确反垄断法在垄断行业的适用原则和适用除外,合理划分垄断行业监管机构与反垄断执法机构的管辖权以及加强对垄断行业监管机构反竞争行为的法律监督和救济等方面入手进行。

   【关键词】垄断行业;行业监管;反垄断执法

  

一、垄断行业特点与监管依据

   一般认为,由于垄断可分为市场垄断(纯经济垄断)、自然垄断和行政垄断,因此垄断行业也可以分为纯经济垄断行业、自然垄断行业和行政垄断行业。[1]但是,我们通常所说的垄断行业主要是指自然垄断行业和行政垄断[2]行业(一般不包括纯经济垄断行业),主要是指那些依靠国家特殊政策或专有技术垄断整个行业生产与经营的行业,如石油、烟草、盐业、电信、金融、供热、自来水、煤气、电力、航空、铁路等。[3]而在实际上,自然垄断行业与国家或者法定垄断行业往往又是结合在一起,难以截然区分的。除了国家实行专卖的烟草业、实行专营的食盐业以及在某些方面实行政策性限制的金融业外,自然垄断行业与国家或者法定垄断行业基本上是一致的,因此通常所说的垄断行业主要是指自然垄断行业。本文所指的垄断行业也以自然垄断行业为主。

   在经济学上,一般用规模经济、范围经济、成本弱增性三个概念来定义自然垄断。[4]早期的经济学一直用规模经济来定义自然垄断。所谓规模经济,是指随着产量增加,产品和服务的每一单位的长期平均成本不断下降的现象。传统理论认为,如果一种产品的生产或服务,由单个厂商完成而成本最小时,该产业就是自然垄断产业。[5]从整个社会的角度看,这些业务的独家垄断有利于节约社会资源。到了20世纪80年代初,以鲍莫尔、潘泽和威利格为代表的学者开始用成本弱增性来重新定义自然垄断。所谓成本弱增性,是指一家企业提供产品或服务的成本要低于若干家企业分别提供的成本之和的情形,它既包括规模经济,又包括范围经济。该理论要求对自然垄断的定义应该区分企业只提供一种产品或者服务和同时提供多种产品或者服务两种情况。而在后一种情况,决定自然垄断的则是范围经济。范围经济的存在意味着一家企业同时提供多种产品或服务的成本比多家企业分别提供的成本要低,它包括提供多种产品或服务的复合供给利益和生产与分配的纵向一体化利益。在成本弱增性理论下,“自然垄断是指这样一种生产技术特征,面对一定规模的市场需求,与两家或更多企业相比,某单个企业能够以更低的成本供应市场。自然垄断起因于规模经济或多样产品生产经济(范围经济)。”[6]这也意味着,原来的自然垄断行业,如电信、电力、邮政、铁路、航空等,可能不再是整个行业环节都具有自然垄断性,而只是指包含自然垄断性业务。故此类行业内存在一个自然垄断的边界,其业务可以据此细分为自然垄断性业务和可竞争业务。

   除了包括规模经济或范围经济在内的成本弱增性这一基本特征外,自然垄断行业还具有资产沉淀性或专用性、网络外部性和内部协调性等特征。其中,资产沉淀性或专用性是指传输网络及相关设备等固定投资只能用于特定行业的产品或服务,投资一旦形成就难以用于其他行业,这直接导致了自然垄断行业具有较高的市场进入壁垒。网络外部性是指每个网络用户连接到一个网络的价值取决于已经连接到该网络的其他用户的数量,也称为需求方规模经济。内部协调性是指对网络中任何连线和结点的干预都有可能影响到网络的其他元素,传输网络某一结点上的投资所获得的利益在很大程度上取决于产品或服务量及其他结点上提供服务的能力。[7]这些特征进一步加强了自然垄断行业的垄断性。

   由此可见,具有上述特征的自然垄断行业所处的领域是最为典型的市场失灵领域。从经济理论分析,要解决此类市场失灵问题的基本途径有二:一是国有化,二是监管(或者管制、规制)。[8]就后者而言,其监管的依据是因为自然垄断行业具有如下固有的弊端:第一,自然垄断行业存在定价悖论,即自然垄断厂商会把价格定在平均成本之上,凭借垄断地位获取垄断利益;第二,自然垄断行业存在效率悖论,即既存的垄断者没有降低成本的动力;第三,自然垄断行业信息不对称更为严重。[9]换言之,监管存在的依据就在于,在自然垄断领域中,一方面垄断的市场结构可以实现规模经济,节约社会资源;另一方面垄断的弊端(如低效率、高价格)对效率和公平都会产生极大的负面影响。因此,基于单纯的市场调节不足以形成有效竞争和克服垄断引发的弊端,从而产生了政府权威直接介入的需求。于是,这种监管的作用与目的也包含了两个基本方面,一方面是减少资源浪费和过度的市场进入,实现配置效率;另一方面是抑制垄断定价,维护消费者利益。

   政府监管是一个受到经济学、法学和政治学等多学科关注的领域,并且各自定义和研究的角度与侧重点也不相同,但在基本的方面是一致的。例如,有的将政府规制界定为社会公共机构依照一定的规则对企业的活动进行限制的行为。[10]有的将政府管制理解为政府为了克服市场失灵和实现公共利益,依据法律规则,对企业等市场主体的经济活动进行干预的行为。[11]有的将政府规制解释为具有法律地位的、相对独立的政府管制者(机构),依照一定的法规对被管制者(主要是企业)所采取的一系列行政管理与监督行为。[12]这些说法大同小异。相应地,对政府监管的分类也不完全相同,但多数学者将政府监管分为经济性监管、社会性监管和其他监管。其中,经济性监管针对自然垄断领域和严重信息不对称领域的某个具体产业,而社会性监管不以特定产业为对象,实行跨产业、全方位的监管措施。“经济性规制以防止资源配置的非效率及确保使用者的利益为目的。社会性规制以保护消费者的健康、安全和卫生,环境保护和防止灾害为目的进行。前者对进入和退出、价格、数量和品质等行为附加许可等规制。后者包括对商品及服务的品质和供给设定一定的标准、为业务的开始及商品制造设置许可制等加以禁止或限制等内容。”[13]相对于那些与公平竞争有关、并不直接介入经济主体决策的间接监管来说,经济性监管和社会性监管都属于直接监管。垄断行业的监管显然属于直接监管意义上的经济性监管(通常称为行业监管),这与属于间接监管意义上的反垄断执法相区别。

  

二、垄断行业监管的内容及其改革

   由于技术进步、市场规模及范围的变化,自然垄断的合理性及其边界是动态变化的,相应地,垄断行业监管的思想和实践也是在发展的。有学者总结道,从思想史的角度梳理,自然垄断行业政府监管理论经历了监管迷信、监管质疑、监管重构等三个阶段;从监管实践看,监管改革的逻辑是:市场失灵产生监管需求,监管需求产生监管供给,监管供给过度产生监管失灵,监管失灵产生监管改革需求,监管改革需求引发监管改革实践,并集中表现为在自然垄断领域重塑旨在既规避市场失灵,又防止政府监管失灵的机制。[14]

   实际上,垄断行业监管的内容和宽严程度是不断变化的。世界上主要国家的监管政策先后经历了20世纪80年代前的监管强化期、80年代中期至90年代的监管放松期以及21世纪第一个10年的监管重构期三个重要阶段。[15]随着凯恩斯主义的盛行、社会主义国家国有企业的兴起以及英国国有化政策的实施,20世纪80年代中期以前,无论是国家、区域还是行业范围,垄断行业监管的范围都在不断扩大,监管的手段与措施也越来越丰富。从直接国有化到进入监管、价格监管、服务质量监管,各种监管措施被运用到实践中。但随着技术进步和可竞争理论的出现,监管带来的低效率以及监管政策的失灵促使学者与政策制定者开始重新审视监管的必要性,于是各国出现了放松监管的新浪潮。自20世纪80年代以来,美国、英国等成熟市场经济国家在电信、电力、铁路、民航、石油及天然气输送、煤气、自来水等自然垄断行业的监管出现了放松趋势。放松监管的首要目的在于引入竞争机制、减少监管成本、促使企业提高效率和改进服务。放松监管包括将行业禁入改为自由进入,取消价格监管等政策,即放宽自然垄断产业中竞争性业务领域的市场准入,允许具有相应规模的企业自由竞争,形成具有活力的竞争机制。进入21世纪以来,垄断行业的发展又出现了一系列新变化,放松监管改革带来了一系列新问题。从美国加州大停电到英国铁路瘫痪,从电信融合新趋势到民航业重组浪潮,美国、英国、法国、日本等国进入了监管重构期。一方面继续放松监管,更大范围地发挥市场在垄断行业资源配置中的作用;另一方面又要重构监管机构以应对新的监管问题。因此,世界性的监管改革浪潮虽然是以放松监管、引入竞争机制为基本特征和主要内容,但是放松监管并不是监管改革的全部内容。事实上,监管改革是监管的再调整,即政府对其影响企业行为的做法做出重新安排,而不是简单地取消或者放松监管,因而是放松监管与再监管的组合。[16]

   总体来说,西方各国对自然垄断行业进行监管的手段和内容一般有市场进入监管、价格监管、投资监管、质量监管等,其中最重要的是市场进入监管和价格监管。因此,根据垄断行业监管的目标和任务,垄断行业监管的内容主要是根据市场的竞争程度控制该行业的市场进入,引导其定价行为。

   市场进入监管是为了防止潜在竞争者的威胁,使既存自然垄断企业无法以边际成本价格或者盈亏相抵价格维持生存,以此达到对潜在竞争者的进入进行限制、保护既存垄断企业之目的。监管机构一般采取发放许可证的方式,如许可制、注册制、申报制等,对产业的进入加以控制。此种监管主要适用于那些具有高额沉淀成本的自然垄断行业,在避免资源浪费的同时,既可保证规模经济收益和基本服务的有效供给,又可防止垄断企业利用垄断地位损害公众利益。当然,市场进入监管并不意味着排除其他企业的进入,其只是根据具体行业的特点而采取的一种适度控制。

   而在市场进入监管改革中,还出现了所谓的不对称监管,即随着新企业进入原有的自然垄断部门,监管机构对新企业与原有企业采取差异化的、旨在扶持新企业的措施,主要包括强制既存企业实现互联互通,对新进入企业实行低付费政策,新进入企业暂不承担普遍服务义务,以及新进入企业可实行更为灵活的价格政策等。

价格监管是指监管机构依法对自然垄断行业的产品或服务价格的形成和运行进行监督和控制。就价格形成问题而言,在自然垄断行业中,存在严格的进入监管条件,如果对企业不实行价格监管,垄断企业就会按照利润最大化原则进行价格决策;在自然垄断行业中,如果追求社会总福利最大化,就需要政府进行补贴。因此,为了提高资源配置效率,监管机构就要对自然垄断企业实行价格监管。在监管价格下,虽然消费者剩余比理想定价要少,但垄断者的利润也得到了抑制。实践中,各国政府对自然垄断企业实行各种各样的价格监管,基本上是以平均成本定价作为基础的。价格监管模式也经历了传统价格监管、价格激励监管和放松价格监管的过程。根据各国的监管实践,回报率监管和价格上限监管是目前最具典型意义的价格规制模式。回报率监管属于传统价格监管,是以实际成本为基础加上一定的利润作为产品的定价。实践中,通常是受监管企业首先向政府提出价格或回报率调整的申请,政府对该申请进行考察和评估后,根据价格影响因素的变化情况对其进行必要的修正,并以此作为某一特定时期的定价依据。价格上限监管属于价格激励监管,制定原则是行业价格上涨不能高于通货膨胀率,要考虑到由技术进步带来的劳动生产率的提高,同时还要使行业的价格下降。在最高限价的控制下,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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