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刘国柱:从第四点到和平队:美国对发展中国家援助理论与实践的转变

更新时间:2016-03-05 22:22:09
作者: 刘国柱 (进入专栏)  

  

   【提要】肯尼迪政府组建和平队,以志愿者的形式,向不发达国家提供所谓“中等人力资源”,进行技术援助,实际上是对战后美国对外援助工作反思的结果,同时也为美国对外援助注入了新的内容。它所涉及的更为深层的考虑,则是广大不发达国家未来的发展道路问题,即这些国家以什么样的方式实现现代化,是以美国为代表的资本主义发展模式,还是以苏联或中国为代表的社会主义发展模式。肯尼迪政府希望,通过和平队的工作,向第三世界国家展示美国的现代化经验和技术,诱导第三世界国家走美国式的现代化道路。

   【关键词】第四点  和平队  肯尼迪  发展中国家  现代化

  

   战后美国对外援助,特别是对不发达国家的援助,在经历了杜鲁门和艾森豪威尔两届政府后,逐渐走向成熟,内容也日趋丰富。到肯尼迪政府建立时,美国不仅形成了对发展中国家援助的理论,而且,对发展中国家的援助也更加具有针对性。肯尼迪政府建立的和平队,就是其中最具代表性的体现。

   一、战后以第四点计划为核心的对外援助

   早在第二次世界大战初期,美国就已经在拉丁美洲进行系统的技术援助。1942年,罗斯福总统批准纳尔逊·洛克菲勒的建议,成立了“美洲事务研究所”,实施援助拉丁美洲国家的发展计划。美国的意图非常明显,即巩固在拉丁美洲的地位,抵御纳粹德国对拉丁美洲的渗透。其中效果较为明显的援助项目是“合作服务”,即由美国政府与拉丁美洲国家政府共同提供资金和人员,执行特定的项目,这些项目主要集中在公共健康、教育和农业领域。援助人员通常由美国技术专家组成,他们一方面要在上述领域直接发挥自己的作用,为当地人民提供切实的帮助;另一方面,美国专家还要负责为当地培养技术人员,一旦当地技术人员能够承担起美国专家的工作,这一项目即告完成。美国在拉丁美洲进行的这些项目被称为“领航项目”。〔1〕(p.357)到1948年,美国为拉丁美洲培训了1万多名技术人员。

   第二次世界大战后,美国开始了大规模的对外援助。但1947年开始的马歇尔计划是以重建西欧经济为核心,并不涉及对不发达国家的经济援助。1949年1月20日,杜鲁门宣誓就任第二任总统,在就职演说中提出了四点主要的行动原则:继续给予联合国以坚定的支持;继续支持世界经济复兴计划;“加强爱好自由的国家抵御侵略的力量”;前三点并无新意,关键是第四点,即“我们必须实行一项新的、大胆的计划,以便使我们的科学进步和工业发展所提供的利益用于不发达地区的进步和成长”。这就是杜鲁门援助不发达国家的第四点计划。

   在随后阐述第四点计划时,杜鲁门强调了美国这一行为的利他性及与老牌殖民主义国家的区别,他说:“老牌帝国主义在海外的惟利是图在我们的计划里没有位置。”杜鲁门许诺:在美国“工商企业、私人资本、农业和劳务的共同帮助下,这项计划一定能大量增加其他国家的工业能力,并将充分提高这些国家的生活水准”。[①]然而,作为冷战初期美国对外政策的产物,第四点计划同样是出于对苏联冷战的考虑,因为在美国看来,贫穷和落后是共产主义革命得以滋生的土壤。杜鲁门后来在他的回忆录中道破了第四点计划的实质,他说:“第四点计划是我们对受共产主义统治威胁的国家援助的具体表现。第四点计划是和我们保证这些国家在衣食住等条件方面得到适当改善,从而防止共产主义在自由世界扩张的政策相辅相成的。”〔2〕(pp.282-283)可以说,这是美国为在第三世界国家避免共产主义革命而采取的预防性措施,正如美国外交史学家托马斯·贝莱所分析的,“杜鲁门宁愿花几百万美元来防止人们变成共产党人,而不是等他们变成共产党人之后再花几亿美元去消灭他们”。〔3〕(p.804)

   1950年6月5日,美国国会通过了“援助不发达国家法案”。按照这一法案,国会首次拨款3,500万美元,随后几年逐年增加,但年度拨款从未超过1.5亿美元。为实施第四点计划,美国专门成立了以俄克拉荷马州农机学院院长亨利·贝奈特为署长的“技术合作署”(Technical Cooperation Administration,简称TCA)。“技术合作署”所面对的主要是非洲已经独立的国家、拉丁美洲、中东和南亚一些国家,进行的项目主要集中在医疗保健、农业开发和教育三大领域。到杜鲁门任职结束时,美国共向35个国家和地区派遣了2,445名技术人员,并资助了34个国家的2,800名青年到美国进修,这些青年的使命就是学成回国后接替美国专家的工作。

   第四点计划在第三世界国家进行的技术开发和技术援助有成功的范例,也有的效果一般甚至比较差。从美国自身的角度来看,第四点计划面临的最大问题是很难为赴海外招募到高水平的技术专家,这是第四点计划在实施过程中难以突破的瓶颈,因为那些私人企业里的技术专家,一般不愿为赴海外冒险放弃自己的高薪职位;而且,作为援外技术专家,其素质要求也是相当高的,在第四点计划所涉及领域里工作的专家既要有高超的技术,又应该熟悉所在国家的语言,还要了解这些所在国家的风俗习惯。也就是说,他应该既是技术专家、又是语言学家、还是文化人类学家、外交家、教师。具备这样素质的美国人显然不可能大批进入薪水一般的援外行列。尽管“技术合作署”采取了与大学及私人机构合作等手段,但并不能从根本上解决问题,这是导致第四点计划不能有效实施的一个重要因素。艾森豪威尔政府上台后,“技术合作署”与其他美国对外经济、技术援助组织一起合并到承担对外援助的“国际合作署”(International Cooperation Administration,简称ICA)之中。

   总的来看,第二次世界大战后美国的对外援助始终是围绕对苏冷战进行的,援助的方式和内容更多是集中在军事领域,即使是经济援助中,与军事有关的项目所占比例也非常高。尽管有像第四点计划这样针对第三世界国家的技术援助,但在整个美国对外援助中所占的比例如九牛之一毛。根据1963年美国政府一特别委员会对美国对外援助审查所提供的数字,“在马歇尔计划之后的援外支出(总数为五百亿美元)中,四百五十亿美元或者说90%是‘军事’援助。其中三百亿美元是直接用来支付军事装备的。

   ‘在余下的二百亿美元中(原文如此,估计是笔误——引着注),大约85%也是属于军事性质的,因为这些资金主要用于补助铁幕边缘地区国家的财政预算,它们所承担的军事义务规模远远超过了它们本身的力量。朝鲜、台湾、巴基斯坦和土耳其就是这样的例子。余下的五十亿美元中三十五亿美元是用于经济发展贷款。其余十五亿美元,占所有外援资金总数的0.5%左右,用于训练、卫生、教育和福利等方面的技术援助”。〔4〕(p.191)即使是用于经济技术援助的那部分资金,也只是集中拨付给少数一些美国的铁杆盟友,大多数不发达国家几乎是什么也没有得到。而美国对那些铁杆盟友进行的经济和技术援助,除了与军事有关的,又主要是投资建设了一些具有“标志性”或“象征性”的工程如高速公路、拦河大坝等,而很少考虑当地人们的切实需要。因而,对外援助的效果很差。

   二、美国政界(包括政论界)对美国对外援助的反思

   50年代末,一些有头脑的美国人开始反思美国的对外援助成效,并对美国的对外援助计划和项目提出质疑。1958年6月20日,参议员富布赖特公开表态反对美国的军事援助计划,他严厉地指出,“今后50年中”,世界上的流血战争大部分“都将同美国制造的军事装备有关”。他要求美国将对外援助的重点从军事转向经济方面。〔4〕(p.173)

   而长期驻点东南亚国家的记者、《丑陋的美国人》一书的作者赖德勒等人,对美国的对外援助有着更为清楚的认识和分析。在美国引起极大轰动的《丑陋的美国人》一书中,赖德勒指出:美国“数以十亿计的美元都用在了错误的援助项目上,同时又忽视了那些花钱少、收益大的项目……我们花钱在亚洲国家的丛林中修筑大型公路,而那些地方除了自行车和步行者外并不需要运输。我们投资修建拦河大坝,可当地的燃眉之急却是缺少手提式水泵。我们提供了成百万美元的军事装备,但这些东西既没能替我们赢得一场战争,也没能帮助亚洲人民提高生活水平”。该书作者认为美国应该提供亚洲各国最急需的项目如改进鸡和猪的饲养方法、商业捕鱼知识、种子改良、小型造纸厂及其它小型工业。“这些项目不仅可以使我们少花钱、多交友,而且也是亚洲工业化和经济独立的前提条件。我们必须让它们付诸实现,共产主义才会失去它的号召力”。〔5〕(p.272)书中提到的发展中国家亟需的援助项目,与后来和平队的目标正好相符,即以技术人才援助代替单纯的金钱援助。

   率先提出建立“第四点和平队”的美国众议员亨利·罗兹,也是在东南亚某国考察了美国的对外援助项目后才产生了向海外派遣志愿技术人员的想法。罗兹与其他几名美国国会议员先是由主人陪同参观了美国出资3,000万美元建造的一条高速公路,在这条现代化的、一眼望不到尽头的高速公路上,罗兹等人的汽车飞快地行驶着,一路没有遇到一辆汽车。而在一个偏僻的乡村里,他们看到4名服务于联合国教科文组织的美国青年志愿者,正在一所破旧的学校里教授当地孩子学习英语。孩子们的学习热情非常高,学习效果也相当好。而这4名美国青年也受到了当地人的赞许和极大的尊重。正是高速公路和乡村学校巨大的反差大大刺激了罗斯:一个花费了美国纳税人巨额资金,但却是闲置在那里,除了外观漂亮外,根本没有发挥任何作用;而那4名美国青年志愿者,基本上没有花美国纳税人的钱,却为美国赢得了极佳的声誉。这两者的对照促使罗兹反思美国的对外援助计划,他承认,“一个遥远峡谷里的小镇给了我答案”。〔6〕(p.11)罗兹回国后提出的“第四点和平队”方案,就是要从局部改变美国对外援助的模式,增加那些少花钱、多办事的援助项目。

   作为参议院外交委员会成员,肯尼迪也十分关注美国的对外援助活动,当然,他的视角也不可能脱离冷战的思维模式。他认为,如果以美国为首的西方阵营不能满足发展中国家的迫切要求,这些国家必然将求助于共产主义国家,因而,美国对外经济和技术援助要成为 “确保美国影响和控制世界的一种手段,支持众多的将要崩溃或倒向共产主义阵营的国家”。〔7〕(p.8)但在肯尼迪看来,“进入60年代后,现存的对外援助计划和观念在很大程度上是不能令人满意的,它既不适合我们的需要,也不适合不发达世界的需要”。〔8〕(p.569)因为“我们目前的对外援助计划……被从属于狭隘的、权宜的和暂时的目标,金钱全花在军事援助项目上,迫在眉睫的经济发展费用,却浪费在很多无关的项目上”,因而,“下一届总统将不得不设计一个全新的对外援助计划”。〔7〕(p.24)肯尼迪认为,技术指导和教育项目应该成为美国对外援助的先锋,因为发展中国家缺乏技术和管理人才,缺乏技术工人,美国的援助不应集中在大规模的、标志性工程上,而是农村和农场;援助的内容也不应仅仅局限在资金和设备方面,更应注重人力资源方面的援助。正如肯尼迪在谈到撒哈拉大沙漠以南的非洲时所讲的,“就目前说,还不能发展大型工业。这些国家大部分仍然是原始经济。技术人员、管理人员和熟练工人现在都极端缺乏。我们的援助在目前应当集中在乡村和农庄……而不要在那里为美国机器制造业建立大规模的不朽业绩”。〔9〕(p.128)

正因为如此,(点击此处阅读下一页)

本文责编:川先生
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