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董茂云:人大监督法院的新思路

更新时间:2015-12-23 09:21:43
作者: 董茂云  

  

   摘要:  不具有独立性的司法不是真正的司法,失去制约的司法会偏离司法公正。人大应当在尊重法院独立行使审判权的前提下监督法院工作,寻求司法独立与权力制约的动态平衡。个案监督既不具有合法性也不具有合理性,人大必须杜绝各种形式的个案监督,将对法院工作的监督重点集中到非司法判断的工作事项中,集中到对法院规范性文件、司法人员职业操守和司法经费等事项的监督中来。人大监督法院要区别于对政府和检察院的监督,有变通地运用审议工作报告和质询等方式方法。

   关键词:  人大监督;司法独立;权力制约

  

   人民主权理论、司法的民主可问责性理论、分工与制约理论、民主集中制理论为人大监督法院提供了理论基础。《宪法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等法律为人大监督法院提供了宪法、法律的基础。司法独立是普遍的司法原则,是法治国家不可缺少的支柱。然而司法权的独立性是一个相对的概念,司法权的独立性并不要求法院及法官不受任何制度化的制约。在我国的政治体制中,法院工作受到执政党和人民代表大会的监督。虽然,人大监督法院已经有基本的制度规范,但存在的认识误区和制度缺陷还很多,需要在依法治国理念的指导下、在深入的政治体制(包括司法体制)改革中进行更为深入的研究和探索。

  

   一、人大监督法院要在司法独立与权力制约中寻求动态平衡

   (一)我国《宪法》确立了法院依法独立行使审判权原则

   1954年《宪法》第78条规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律。”现行《宪法》第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见,“人民法院依法独立行使审判权”既是现行宪法确立的原则,也是新中国第一部宪法确立的原则。从某种意义上说,法院依法独立行使审判权原则就是中国式的司法独立原则。

   司法独立作为一种学术思想产生于西方,它与三权分立原则一起成为西方国家的重要政治原则,并在二次大战后成为世界绝大多数国家的司法原则。当然,司法独立之所以能够成为普遍的司法原则,关键在于法治受到普遍的推崇,司法的独立价值以及司法独立作为法治的重要支柱作用已被人们普遍认同。我国并不采取三权分立原则,但是司法独立的法治价值依然存在。司法独立是法治的基本要素之一,“如果缺乏独立性,法院就非常容易沦落为权力控制者的工具,政府专横也就很难得到遏制,各种非法行为也就很难得到纠正,公民的权利即便受到侵犯也很难得到救济,人们对于法治的信心就会因此逐渐削弱甚至丧失殆尽。因此,没有司法独立,没有法院独立的人格和地位,也就谈不上法院角色的认同和独特作用的发挥,更谈不上宪政与法治秩序的实现。”[1]

   在现代法治国家中,国家权力成为法治化的权力,成为宪法确定的权力,各种国家权力在宪法确定的权力体系中均有独立的品质与地位。司法权基于其判断权的属性,其相对于立法权和行政权应当是距离政治较远的一种国家权力,同时,在现代宪政国家中,政治问题(特别是行政行为)本身具有可司法裁判的可能性,因此,司法权是国家权力中最具有独立性的一种权力。随着司法在国家法治中的作用日趋突出,司法权的独立性要求也日趋强烈。

   (二)我国《宪法》确立了人大对法院行使监督权的原则

   代议制是现代民主国家普遍的政权组织形式,但是代议制的具体形态各不相同。我国的人民代表大会制是一种特殊形态的代议制,其特点就是强调人民代表大会的权力中心地位以及通过人大制度保证国家权力的有效集中。民主集中制原则是我国《宪法》基本的原则。现行《宪法》第2条、第3条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“国家行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”在我国,最高权力机关是全国人民代表大会,各级地方权力机关是各级地方人民代表大会。根据我国《宪法》、《各级地方人民代表大会和各级地方政府组织法》、《各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)等法律的规定,各级人大拥有对人民政府、人民法院和人民检察院的监督权。

   任何公权力都要受到制约,司法权也不例外。虽然多数国家在《宪法》中明确确立司法独立的原则,但对司法权的制度化制约还是存在的。对司法权的制度化制约一般包括:司法权的行使有特定的范围和适当的方式;法官行为须符合实质与程序标准;法官须接受必要的专业训练以具备必要的职业技能;法官须遵守职业伦理准则;对司法权进行一定程度的监督。[2]西方国家是在三权分立体制下的司法独立,对司法权一定程度的监督主要表现为通过媒体的监督,而议会对司法机关的监督功能较弱,议会监督的方式主要为人事任免和弹劾。我国是在人民代表大会制体制下的司法独立,法院审判权不受行政机关、社会团体和个人的干涉,但受人民代表大会的监督。

   (三)从《宪法》的整体结构和法治的现实发展中解读人大与法院的关系

   人大与法院的关系以及人大对法院的监督需要从现行宪法的整体结构和宪法的动态发展中寻求答案。从我国的宪法结构中可以看出,人民代表大会制及人大监督“一府两院”是我国根本的政治制度设计。法院审判权的独立性是司法制度设计的特殊要求。上述宪法制度的安排,可以说是国家权力的政治共性与司法审判的专业特性在宪法中的不同反映。“法律的自由主义理论确立了司法独立与民主责任两项原则,并且,无疑这两者之间存在一种内在的冲突或矛盾。然而,这并不意味着对两者之一或两者应予抛弃。更加严肃和现实的是,实际上人类努力使这两项原则相结合——人们试图调和其对立,一方面根据合理平衡这两大价值的要求而使司法机构承担一定程度的责任;另一方面令其享有相应的独立地位。”[3]“现代司法史告诉我们,司法独立与司法民主不是对立的,而是相辅相成的,没有司法独立,就不可能有司法民主。将独立的司法与民主对立起来不符合民主社会的逻辑的,相反,司法独立是民主社会的必要制度建构。”[4]

   我们必须寻求法院独立审判和人大监督的平衡点。一方面,这要在宪法的整体结构中来寻求平衡,在宪法所确立的人民法院依法独立行使审判权原则与人大对法院行使监督权的原则中寻求平衡。这一平衡,是建立在中国式的司法独立的基础上的,也可以说,这种平衡是法院依法独立行使审判权占据更大比重上的平衡。另一方面,也要在法治的动态发展中来寻求平衡。这一平衡,是建立在我国国家和社会的法治化发展以及司法在法治中作用的不断提升基础上的,是建立在我国司法制度不断完善以及司法职业化水平不断提高的基础上的,也可以说,这种平衡是法院依法独立行使审判权占据越来越大比重上的平衡。

   虽然,现行《宪法》制定已经过去30多年了,涉及法院地位及审判权独立性的宪法条款并没有任何改变,但是,对现行《宪法》1999年的一次修改将“依法治国,建设社会主义法治国家”纳入《宪法》中,而“依法治国,建设社会主义法治国家”正是法治原则的中国式表达。法治原则与司法独立存在着无法割裂的内在的逻辑,因此,今天我们来看人大与法院的关系,既要将宪法文本中关于人民代表大会制及人大监督“一府两院”和人民法院“依法独立行使审判权”的宪法规定结合起来看,还要将前述《宪法》内容与修宪中加入的法治原则结合起来看。这样,从宪法的发展中可以解读出,“人民法院依法独立行使审判权”这一宪法原则的宪法权重已经比1982年现行《宪法》制定时加大了许多。

  

   二、人大监督法院应当杜绝各种形式的个案监督

   (一)要走出个案监督的认识误区

   个案监督容易使人陷入人大比法院有更强的司法判断能力以及人大能为法院充分纠错的不合实际的想象中。现代国家中,公共事务的分类管理与国家机关职能的分工负责日趋精细,“议行合一”,由民选的代议机关对国家和社会进行全能化管理是很不现实的。司法公正的实现,需要从立法、执法到司法的系统支持,需要实体公正与程序公正的平衡。人大促进司法公正的关键之处是民主、科学立法,并给法院公正司法营造一个能依法独立行使审判权的条件和环境。决定公正司法的核心力量依然是法院自身,人大只能通过对法院的监督来对司法公正的实现起必要的辅助作用。

   人大是国家权力机关,人大具有高于法院的宪法地位和政治权威。然而权威并不等于具体的能力,从更高的权威中既不能推论出人大具有比法院更高的处理司法业务的能力,也不能推论出人大具有比法院更高的抵御腐败的能力。从一些已经发生的人大个案监督的实例可以发现,一些案件通过个案监督保障了司法公正,但也有一些案件因为个案监督导致了错判。[5]而且人大代表是基于广泛的代表性而产生的,人大代表并不需要具备特殊的法律专业素养和能力。因此,无论在事实上还是逻辑上,都无法得出在个案审判中人大比法院技高一筹的结论。同时,虽然人大代表的产生比起法官来说有更强的民主性,但这也无法保证前者的守法自觉性及道德自制力超越后者,因此,没有证据能够证明人大代表比法官更能抵御各种利益的腐蚀和引诱。个案监督带来的风险远比其带来的好处要多得多。

   (二)个案监督不具有合法性和合理性

   现行的宪法法律并未明确授权人大对法院进行个案监督,但在现实中,地方人大的个案监督时有发生。“由于法律对人民代表大会行使监督职权的方式、程序等问题尚无规定,这就导致在实践中人民代表大会直接指令司法机关个案如何裁判、人民代表大会组成人员向法院批转案件的现象时有发生。这都严重侵害了司法权的正常运行,也造成了国家权力之间行使的混乱。”[6]而如果允许人大对法院进行个案监督,就无疑忽视了司法权的特殊性,忽视了司法程序的严格性,忽视了诉讼当事人依诉讼程序所享有的各项诉讼权利。因此,个案监督既不具有合法性基础,也不具有合理性基础。

   1989年,彭冲副委员长在七届全国人大二次会议上的工作报告中首次提到了个案监督:“人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见,可以听取法院、检察院的汇报,也可以依法组织调查,如确属错案,可以依法责成法院、检察院依法纠正或处理。”20世纪90年代中期,个案监督在一些地方人大出现,有地方人大制定有关加强人大对重大违法案件监督的地方性法规和规定。全国内务司法委员会也在1999年向全国人大常委会提交《关于对审判、检察机关重大违法案件实施监督的决定(草案)》的议案,虽经两次常委会会议审议,终因引起广泛争议终止审议而变成废案。2006年8月27日,《各级人民代表大会常务委员会监督法》得以通过,但该法律并未确立个案监督制度。从上述立法史可以看到,虽然在全国人大的立法活动中有对个案监督的立法动议,但至今并未通过有效的法律来明确人大的个案监督权。关于国家机关的职权,应该对宪法法律采取严格解释的立场。既然宪法法律没有明文确定人大有权对法院进行个案监督,人大就不应该对法院进行个案监督。[7]

从各国的近代化历程可以看到,司法权是从混合的国家权力中最早独立出来的一种权力。司法权之所以首先从一般性的国家权力中独立出来,主要是基于司法权本身的特殊性。司法的要义是对诉讼双方争议的居中裁判,司法权的本质是一种在法律上关于是非曲直的判断权,司法权具有被动性、中立性、程序法定性、终结性、交涉性、集中性等特点。司法的判断能力不是凭借权威,而是依靠知识和经验才能获得的,因此,司法的判断能力的形成,(点击此处阅读下一页)


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