返回上一页 文章阅读 登录

秦前红:执政党领导立法的方式和途径

更新时间:2015-11-30 10:58:01
作者: 秦前红 (进入专栏)  

  

   执政党,可以说是西方政党理论与制度中的一个核心概念和基本内容。中文中的“执政党”源于英文“governmental party”或“the party in government”。但是,这个概念在西方国家不同的政体之下有不同的内涵。在典型的“分权制”或曰“总统制”国家,如美国,人们并不经常使用“执政党”这个概念。即使使用,其含义也与“熔权制”或曰“内阁制”国家的用法相去甚远。只有在像英国奉行“熔权制”的国家,人们才普遍使用这个概念或提法。在政党与国家权力的关系上,执政党概念集中体现为政党与国家政权或政党与公共权力的一致性,换句话说,执政就是执掌国家权力。然而,根据现在通行的关于“执政党”的定义,是将这种“执政权”限定为执掌政府权力,从某种角度上说执政党就是政府,政府就是执政党。居于执政党地位的政党可以直接以政府的名义行使政府的权力,履行政府的职能。在内阁制国家,议会多数党就是执政党,其余的党就是在野党或反对党;在总统制国家,执政与在野不是以在国会获得多少议席来划分,而是总统所在党就是执政党。因此,按照这个定义,在有些总统制国家,执政党如果不是议会多数党,就会出现这样的情况,即执政党虽然可以控制政府却未必能够支配议会的立法权和立法过程。[1]

   由于人民代表大会制度是我国的根本政治制度,《宪法》第2条第2款规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”国家的行政机关、司法机关、军事机关均由人民代表大会产生,并对人民代表大会负责。因此,中国政治制度语境下的执政党首先应该是融入人民代表大会,并且执掌人民代表大会权力的政党。

   中国共产党是我国的执政党,从革命党转变为执政党是中共十六大提出的党的建设重大命题。为了实现民主执政,党对国家事务的领导应该依法进行。党依法执政既是人民民主的充分保证,也是建立社会主义法治国家的需要,更是党代表人民根本利益的体现。正是在这个意义上,党的领导与人民当家做主和依法治国是统一的。由于立法权是人民代表大会的最为重要的职权之一,因此,党依法领导立法工作是党依法执政的重要内容或方面。它的基本要求是按照党政职能分开的原则,依法领导并遵循法治规律,支持我国权力机关——各级人民代表大会,特别是全国人民代表大会——依法行使立法职权的活动,通过法定程序和方式使党的政策方针上升为法律,在实现党的领导的同时保障立法的民主性和科学性。这意味着,党要依法领导、组织或参与立法活动,遵循法定的途径、步骤和方式。在我国,党在不同立法阶段领导立法的方式和方法有不同的特色和要求,对此进行系统认识和分析对加强党在立法领域的执政能力建设,提高党依法立法的能力和水平有重要意义。从立法过程学来看,执政党领导或影响立法的方式和途径主要有以下几种:[2]

  

   一、批准或者审定立法规划和计划

   立法规划是立法的必要活动和环节,属于正式立法之前的准备阶段。与立法文件相比,立法规划的编制、效力和实施有自身特点。首先,立法规划的编制既可作为有关机构或部门的工作任务,以工作制度的形式予以规范,也可由法律对编制权限、步骤和方法等方面的基本问题进行规制。

   其次,无论作为工作制度或法律制度,立法规划编制完成后都将指导立法者今后的立法工作,并对立法的步骤和完成时间有约束力和强制性,尤其是上升为法律制度的立法规划,其规范性和约束力更强。由于我国立法规划编制的法制化正处于起步和探索阶段,相关法律规定,如立法规划的编制、实施及效力等过于原则概括,基本上是工作文件的翻版,其法律性尚无法充分体现出来。

   最后,经过法定程序,以法定形式颁行的立法规划虽具有法律约束力,但其执行或落实并不像立法文件那样有特别严格的要求。如法律或工作规程一般都规定立法规划在执行过程中可根据实际情况进行调整,此调整过程并不像立法文件的废、改那样具有严格的程序性。如果立法规划中所确定的立法项目没有按期完成,一般仅要求有关机关说明理由。此外,除立法规划的项目外,有权机关还可以根据情势的变化提出其他立法项目。

   由于立法规划既为一定时期立法工作的指南或指导,又是立法过程的肇始,在现代政党政治国家,执政党非常重视对国家立法规划工作的领导。其主要表现是通过政策影响立法规划的制定,并在立法过程中推动立法规划项目的实现。如在英国,各个政党都设有专门的政策研究机构,负责为政党领导人提出政策建议。这些政策经政党领导人的认可就成为政党决策的基础,它通过作为内阁成员的执政党领导人直接影响内阁的立法决策,其中包括立法规划和计划。

   在我国,中国共产党通过制定政策并依法参与立法准备过程来领导立法规划的编制和实施。首先,我国各级立法规划的编制总体而言是以党在不同时期的发展方向、任务和要求为指导,通过有目的、有计划、有步骤开展立法工作来落实党的各项发展政策,实现党的执政目标。其次,通过党的组织审定立法规划是党领导立法规划编制活动的重要方式。在我国,无论是人大还是政府编制的立法规划(一般是中长期立法规划),要由这些部门的党组报送同级或上一级党的组织审查批准后才能执行落实,有关的工作文件一般都明确将立法规划报请党组批准作为立法规划编制和实施的必经程序。将立法规划由人大或政府部门党组报请同级和上级党的组织审批的作法符合党依法领导立法的原则,对贯彻和落实党的方针政策也有极大的促进作用。但应当指出的是,为了贯彻党政职能分开的原则,避免党政一体化,党的组织对立法规划的事前审查应在党的制度建设层面予以确立并完善,而不应作为国家机关的工作制度或上升为法律制度。最后,立法规划编制完成后,党通过依法组织和参与立法活动,推动立法规划项目落实,从而实现对立法规划工作的依法领导。

   但立法规划在理论上尚有值得进一步探讨之处:立法是有权行使立法权的主体表达立法意志的一种活动,此种意志表达具有自主性和过程的相对不确定性。因此作为非立法主体的人大工作机构或者执政党组织能否以立法规划刚性约束立法主体的职权行使有待进一步研究。立法规划是否具有法律效力,如具有法律效力,则其提出、生效程序均应予以制度化。

  

   二、提出立法建议和法律议案

   立法建议不同于法律议案或法律案。前者是没有提案权的公民、学者或组织向立法机关提出的立法动议或意见;后者则是有提案权的机关、组织和人员向立法机关提出的制定法律的提议或草案。除了提案主体外,立法建议与法律议案或法律案在提案的形式和程序方面也存在区别。一般而言,立法建议没有严格的形式、程序或内容要求,可以是口头或书面的;法律议案或法律案则须采取法定形式,且通过法定程序向立法机关提出。

   立法提案权的主体范围因各国立法体制的不同而不同。除了立法机关的代表、行政机关、国家元首和选民等外,有的国家还规定一定的政党组织享有立法提案权。而在我国,依据宪法和法律的规定,政党组织不是提案权主体。据此,中国共产党没有向立法机关提出法律议案或法律案的权力,但享有向立法机关提出立法建议的权利。然而,作为执政党,中国共产党提出的立法建议不同于其他社会主体的立法建议,具体表现为:

   第一,提出立法建议既是中国共产党依法享有的管理国家事务、社会事务、经济和文化事业的民主权利,又是党依法领导国家事务的重要方式。在我国,党的领导是政治、思想和组织领导,不能包办代替国家机关的具体工作或业务,因此,党只对国家的重大事务以及社会生活的主要和基本方面提出立法建议,以实现党对国家大政方针的领导。如新中国成立以来的历次宪法修改都由党中央做出立法决策,然后向全国人大常委会提出立法建议,这已然成为宪法惯例。

   第二,鉴于中国共产党的执政党地位,立法机关对党提出的立法建议非常重视,一般都尽力使之很快步入法案到法的正式立法阶段,制定成为法律。如1982年《宪法》实施以来,中共中央先后四次提出的宪法部分内容的修改建议都为全国人大通过并颁行。又如《监督法》的制定自1986年就开始酝酿,但真正促使该法的制定工作进入实质性阶段的是中国共产党于1990年3月向全国人大常委会提出的制定《监督法》的立法建议。而且,从那时起到2006年8月《监督法》颁行期间,中国共产党在广泛发扬民主,多方征求意见的基础上针对《监督法》的指导思想、原则、思路和内容提出的立法建议都为立法机关所接受,并指导着《监督法》的制定工作。

   第三,无论是立法的准备阶段还是正式立法阶段,中国共产党为了保证党的方针政策的贯彻落实,都可依法提出立法建议。党提出的立法建议虽为立法机关重视并认真对待,但却不能当然作为或被视为法律议案或法律案进入立法机关的审议程序;且不必然或完全为立法机关所接受或采纳。前者如八届全国人大一次会议期间,中共中央提出的修改宪法部分内容的补充建议一开始是直接向大会主席团提出的,后来意识到这不符合修宪程序,改由大会主席团发动代表联名提出宪法修正案草案的补充修正案;后者如党中央议决完毕的1982年《宪法》草案修改稿提交到宪法修改委员会后,被后者作了58处修改,并将条文从140条减少到136条;提交到全国人大后,又作了十几处重大修改。由此可见,在我国,党的立法建议要上升为法律必须经受民主和科学的立法过程和程序的考验。

   第四,为了有效地贯彻执政党的路线、方针和政策,通过发动党的各级组织和党员,中国共产党在必要时可通过法定程序将立法建议转换为法律议案或法律案的形式向立法机关提出。如为了使党的立法建议尽快进入正式立法阶段,党可以通过各级党组织或党员代表将相关的立法建议交由有权的国家机构或代表联名向全国人大或常委会提出,依法推动立法进程。

  

   三、审定法律议案或法律案

   遵循相关惯例所确定的基本原则,全国人大及其常委会审议的法律,凡带重大原则性质的,事先报党中央批准;党中央主要确定所立法案的指导思想及重大原则问题,而不是事无巨细。

   1991年中共中央通过《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》(以下简称《若干意见》),这是党的历史上第一份确定党中央立法介入的范围和程序的文件。党中央对立法过程介入分四种情形:(1)宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案,在提请全国人大审议前,都须经过党中央政治局与中央全会的审议;其他法定机关提出的修宪议案,也需经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送党中央审定;(2)政治方面的法律。在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报党中央审批;(3)政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律,在提交全国人大或常委会审议前,由全国人大常委会党组呈报党中央政治局或其常委审批;(4)中央对法律起草工作实行统一领导,凡由全国人大及其常委会起草的法律,一律由全国人大党委会党组报中央审批,其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的,也由全国人大常委会党组统一报中央审批。

从这一文件从决策上讲,规定的都是“立什么法,怎样立,为什么立”的问题,而该文件也显然有将党在立法中的地位、功能明确下来的意图。《若干意见》在当下面临的挑战可能是:执政党对法律的审批如何能够制度化、程序化?执政党审批意见与人大及其常委会的意见不一致时如何处理?立法是一门科学又是一门艺术,执政党能否胜任立法专门化的趋势?在执政党确保对人大的思想领导、政治领导、组织领导的情形下,执政党是否还有必要过问立法机关具体的立法活动?合适的立法活动控制应该只是把握立法的基本思想基本原则,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/94495.html
收藏