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肖泽晟:宪法意义上的国家所有权

更新时间:2015-11-27 22:41:40
作者: 肖泽晟  

   【摘要】宪法意义上的国家所有权相对于社会主义目的而言只是手段,是为确保政府履行消除剥削、维护社会公平和保障公民基本权利实现的义务而赋予政府代表国家对国有土地、自然资源、财产上的利益进行合理分配的资格,是一种体现平等主义的义务性所有权、抽象所有权和私法类型的权利,政府原则上不享有收益权。政府只是这里的名义所有权人,真正的所有权人和受益人是全体国民。根据对我国宪法文本的解读,政府有义务优先将国有土地、自然资源和财产用于公共财产、公用事业建设和公民基本权利的保障,政府并无随意处置这类国有财产的权力。目前人们对国家所有权客体上的利益的无序争夺,很大程度上源于国有化之后政府并未按照宪法的原则和精神完成对国有土地、自然资源和财产利益的初始分配任务。

   【关键词】 国家所有权;社会主义目的;基本权利;义务性所有权

  

   虽然私有财产是创造财富最有效的手段,其存在有利于维护社会稳定,并约束政府的权力,但是受到个人私利驱使的经济活动将导致不经济的竞争,可能带来剥削和两极分化,因此,为确保每个人都有平等的机会去获得财产,我国现行宪法将大量土地和自然资源交给国家所有,甚至出于保护的目的而在法律上规定古墓葬等也属于国家所有。但是,在实现土地和自然资源等财产国有化之后,如果不对代表国家行使所有权的政府施加一定的义务或者限制,受各级政府利益驱动的经济活动同样将导致不公平的竞争,加剧国有土地和自然资源的实际控制者向百姓索取财富的冲动,人们可能为了争夺国有土地和自然资源上的利益而展开无序的争夺。一旦政府代表国家成为民法意义上的所有权人,就可能运用所有权向百姓索取财富。国家所有权就其性质而言,应属公法上的支配权而非民法上的所有权,[1]至少不是纯粹意义上的私权。宪法上的国家所有权应当是一种怎样的公法支配权?这种所有权要服务于怎样的目的?受到怎样的限制?本文首先结合我国宪法文本对国家所有权制度建立的目的进行解读,并在此基础上对宪法上的国家所有权应承担的义务,应受到的限制以及这种所有权的性质进行探讨。这里要特别说明的是,考虑到国家是由人民、主权和领土构成的一个概念,本文特将“国家”和代表国家行使权力的“国家机关”区分开来,并将后者归入广义“政府”的范畴。

  

   一、我国实行国有制的目的

   使土地、自然资源、财产成为国有要有正当理由。美国佛罗里达州的法律之所以规定州对主权领土范围内已被抛弃的无主埋藏物、文物、古迹等具有科学历史研究价值或对公众有益的东西享有所有权,并授权档案历史委员会行使该权利,[2]实际上是出于管理和保护这些无主物的目的。美国著名法学家萨克斯教授指出某些利益对每个公民来说天生就是如此重要,以致每个公民对它们的自由利用往往表明社会是所有公民的社会而不是奴隶的社会”,“某些利益完全是因自然的慷慨而给予人的特别恩赐,因而它们应当属于全体人民”,某些资源“具有特别的公共性,从而使它们不适合用作私人用途”。[3]从合理的平等主义的角度看,宪法规定土地和自然资源属于国家所有的目的就在于确保每个公民对于我们赖以生存所需要的土地和自然资源享有平等的控制权。

   正因为矿藏、水流等重要的自然资源是“国民经济命脉的生产资料,是保证国民经济持续、稳定、协调发展的物质基础,是国计民生的基本保障”,[4]因而自1954年《宪法》开始,这些自然资源就一直被规定为全民所有即国有,且自1982年《宪法》开始,城市土地也被规定为国有。就此而言,我国的国家所有权有两个方面的内容:一是生产资料的国有,二是城市土地和大量自然资源的国有。生产资料的国有主要体现在我国现行《宪法》第6条第1款关于全民所有制的规定之中,而自然资源和城市土地的国有则主要体现在我国现行《宪法》第9条第1款和第10条第1款之中,[5]并基于其稀缺性而应归入公共资源的范畴。毫无疑问,人们并不能从这些条款中直接得出野生动植物属于国有,无线电频谱资源、风能等也属于国有的结论。只有弄清了将这些资源交给国家所有的社会主义目的是什么,我们才能合理解释这些资源是否应当交给国家所有,进而明了国家所有权的性质。虽然对于什么是社会主义目的依然是个没有明确答案的问题,但是,社会主义目的完全可以从宪法向政府施加的以下义务中解读出来。

   一是消除因生产资料私有所带来的剥削。土地和自然资源一旦成为个人的资本,则更为可怕。因此,恩格斯在1891年就指出了社会主义制度的任务就是要消灭剥削,即在社会主义条件下,“通过有计划地利用和进一步发展一切社会成员的现有的巨大生产力,在人人都必须劳动的条件下,人人也都将同等地、愈益丰富地得到生活资料、享受资料、发展和表现一切体力和智力所需的资料”。[6]从制宪史来看,我国直到1982年才在宪法中第一次规定城市土地国有,就是因为当时很多城市私人土地所有者不仅利用所拥有的土地剥削他人,而且在政府为了公共利益征收私有土地时,漫天要价。[7]根据我国现行《宪法》第6条第2款和第7条的规定,将生产资料(主要源于土地和自然资源)交给国有的目的就是社会主义目的,即为了消灭因为生产资料私有所带来的剥削,维护社会公平,因此国家应当保障国有经济的巩固和发展,进而国有的生产资料就应由国有企业来经营,并将经营收益归属于全体人民。

   二是保障服务于所有人的公共财产,举办系列公用事业。从现行《宪法》第12条第1款(社会主义的公共财产神圣不可侵犯)、第12条第2款(国家保护社会主义的公共财产)、第53条(公民有爱护公共财产的义务)的规定来看,公共财产是任何人都可以利用的财产。因此,不仅每个人都有爱护公共财产的义务,而且从维护社会公平的目的来看,国家有义务建设服务于所有人的公共财产。宪法关于国家举办公用事业的规定,即《宪法》第19条(教育事业)、第20条(科学事业)、第21条(医疗卫生事业)、第22条(文化事业)、第23条(人才事业)等的规定,则进一步说明国家有义务发展服务于所有人利益的公用事业。

   三是平等保障每个公民基本权利和自由的实现。我国现行《宪法》第33条第3款规定,国家尊重和保障人权,而公民的基本权利和自由则是人权在宪法上的集中体现。众所周知,权利和自由的实现往往需要一定的物质条件作为保障,不仅公民社会权利的实现需要国家提供物质保障,而且宪法上的自由权的实现,对于穷人而言同样离不开国家提供的物质保障。根据社会权利理论,现行《宪法》第43条规定的休息权(国家应发展劳动者休息和休养的设施)、第45条规定的物质帮助权、第46条规定的受教育权和第44条规定的退休人员的生活受到国家和社会保障的权利等,本身对应的就是国家的积极作为义务,即国家有义务为公民实现这些社会权利提供充分的物质保障。我国《宪法》第34条规定,公民有选举权和被选举权;第35条规定,公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由;第36条规定,公民享有宗教信仰自由;第47条规定公民有进行文化活动的自由。尽管这些权利和自由属于自由权的范畴,但并不意味着国家不需要为这些权利或自由的实现提供物质保障。例如,公园、街道、步行街等就是穷人进行集会、游行、示威活动,表达自己对国家和社会公共事务看法的物质保障。

   四是保障土地和自然资源得到合理利用。在我国制宪过程中,一些代表提出,为了更好地保障自然资源得到合理利用,以及防止集体或者个人破坏自然资源的合理利用,就应规定自然资源国有。[8]但是,这一规定存在的前提是,国家有义务保障土地和自然资源得到合理利用。结合公民在法律面前一律平等的规定来看,国家应当为我们子孙后代保留足够的可供开发利用的土地和自然资源,不能以牺牲子孙后代利益的方式发展当前的经济,否则就是对土地和自然资源的不合理利用;如果只让一部分人利用土地和自然资源,而其他人没有这样的机会,同样属于对土地和自然资源的不合理利用;如果把所有的土地和自然资源都作为生产资料交给国有企业进行经营,而根本不将其用于满足公民社会文化生活等的需要或者不用于建设直接服务于所有公民的公共财产,那也是对土地和自然资源的不合理利用。显然,保障土地和自然资源得到合理利用是国家不能推卸的义务。

   政府应负的以上义务,集中体现了我国的社会主义目的以及将土地和自然资源交给国家所有的原因,进而暗示了国家所有权的行使必须受到的诸多限制。

  

   二、国家所有权的宪法限制

   在国家代表全体国民作为所有人的场合,如果缺乏公法对政府的限制,不给其设定义务,那么涉及社会公共利益的国有土地和自然资源就很容易被用于满足政府自身利益的需要或者被过度用于商业开发,国有财产就很容易被低价转让给私人,个人的自由将面临威胁。通过对现行宪法相关条款进行体系解释,可以发现,在社会主义制度之下,国家所有权和社会主义目的之间存在手段与目的的关系。为实现社会主义目的而由宪法施加给政府多项义务,使得政府在代表国家行使国家所有权时就会受到相应的限制,即应优先将国有的土地、自然资源和财产作为保障这些宪法义务得以履行的物质手段。

   一是政府代表国家行使国家所有权时必须遵守符合社会主义目的的原则。政府代表国家行使所有权而采取的任何行动都应当体现公共意志,必须是为了消除剥削、维护社会公平这一社会主义目的所必要。按照人民代表大会制度的要求,全国人大及其常委会有义务按照全体国民的公共意志制定法律,并就代表国家行使所有权的主体应当负有的义务和这些义务的实现方式加以具体规定;同时要禁止这些主体利用对国有财产的控制权向公众索取财富,以确保国有财产真正服务于维护社会公平、保障人权的公共利益目的。

   二是应优先将国有的土地和自然资源用于公用事业、公共财产建设,从而为所有公民基本权利的实现提供共同的物质基础。美国最高法院罗伯茨法官在1939年的“公园街头许可案”的判决中指出:“不论大街和公园的所有权归谁,它们有史以来一直是为了公共使用的委托而被占有,且自古以来就一直被用于集会、公民之间交流思想和讨论公共问题的目的。大街和公共场所的这种使用自古以来就是公民自由的优惠、豁免权和权利的一部分。为了交流对国家问题的观点而使用大街和公园的特权可以为了所有人的利益而受到规制,但它不得以规制为名而受到剥夺。”[9]社会上层成员占有大量社会资源,有充足的财力和渠道去实现自己的利益,而占社会大多数的中下层成员往往缺乏有效的发出声音的渠道。出版费的高昂,人脉的缺失,都使他们每一项主张的提出都步履维艰。因此,公共财产的开放对穷人来说具有更重大的意义。美国正是通过发挥公共财产的论坛功能,有效保障了全体民众尤其是中下层群体的表达自由。如果政府不允许人们自由使用这样的公共财产,公民的表达自由就无法实现。在公有制下,公众的日常生活对政府的依赖性增加,公有制反过来为国家民生保障义务的履行提供了充分的物质基础。因此,相比实行私有制的资本主义国家而言,社会主义国家不仅民生保障范围要加大,而且保障标准也要提高。

三是应优先将国有土地、自然资源和财产用于保障单个公民基本权利的实现,确保国家对单个公民的社会保障水平远高于资本主义国家。公民的幸福或者公民基本权利的实现不仅依赖于其本人,也需要一定的物质条件作为保障。如果政府不允许河流附近居民为日常生活之用从河流中零星取水,不向沿海渔民免费提供一定面积的养殖用海,公民的生存权就将面临严重的威胁;如果国家不能采取措施为单个公民提供适宜生存所需要的住宅,为单个公民提供死后安身之所,公民的基本人权就难以实现。因此,政府有义务优先安排部分土地和自然资源用于满足单个公民基本权利实现的需要,(点击此处阅读下一页)

本文责编:lihongji
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文章来源:《法学》2014年第5期
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