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景德祥:魏玛宪法二元制与希特勒的上台

更新时间:2015-10-05 00:16:30
作者: 景德祥  

  

   1933年1月30日,魏玛共和国总统兴登堡任命希特勒为总理,这标志着魏玛共和国的终结与希特勒独裁统治的开始。因希特勒似乎“很明显”不是依靠纳粹党在国会中的多数(它在此前的大选中只获得33.1%的选票),而是通过兴登堡的任命上台的,人们在寻找魏玛共和国失败原因时,除了肯定一战战败以及凡尔赛和约、世界经济大危机等因素的重大影响以外,自然要把注意力集中在魏玛共和国政治制度上。而魏玛宪法中的国会与总统二元制,尤其是总统的权力,难免成为批评的焦点。一种比较普及的观点认为,魏玛共和国的失败以及希特勒的上台与魏玛德国总统的权力太大、国会权力太小很有关系。①

   笔者认为这种观点值得商榷。魏玛宪法文本以及希特勒上台前兴登堡总统内阁与国会的斗争过程都表明,魏玛共和国的总统与国会二元制是名副其实的二元制,总统与国会之间是势均力敌、难分上下的关系。由于艾伯特时期(1919—1925年)总统与国会同属共和民主阵营,宪法设计的两者之间的相互对抗与制衡还没有完全体现出来。而在1930年3月兴登堡实行总统内阁制、以兴登堡为旗帜的总统派试图压倒国会时,那种二元对抗与制衡机制才真正启动。但是将近三年的实践表明,总统的权力不足以压倒国会,最后总统派只得向国会妥协,把政权交还给国会。但是纳粹党却在总统派与国会的斗争中异军突起,成为国会的主力军。国会最后的胜利成了希特勒的胜利。兴登堡本是不愿意任命希特勒为总理的。如果魏玛宪法赋予了总统更大的权力,兴登堡就不必任命希特勒为总理。而兴登堡最后希望得到的权力之小,内容之平凡,是人们难以预料与想像的。

  

   一、魏玛宪法中的国会与总统二元制

  

   许多涉及魏玛共和国总统的权力及其与国会关系的论述一般都只提及魏玛宪法第48条(而且只是其第1、2款),并因此得出了总统具有“独裁权力”的结论。其实,除了众所周知的第48条以外,魏玛宪法中关于国会与总统关系的关键性条款还有第25、43、54、59以及第73条。②仔细研究这些条款,我们可以就总统与国会的关系得出完全不同的结论。

   第25条规范的是总统解散国会的权力以及举行新国会选举的期限。它规定,总统可以解散国会,但出于同一理由只能解散一次。新选(Neuwahl)最迟在解散后的第60天举行。③也就是说,总统与国会在某一问题上发生不可调和的冲突时,只有一次呼吁民众来支持他的机会与权利。总统不能因此无休止地解散国会与举行新选,直到他得到一个满意的国会为止。这可以防止总统滥用其国会解散权④。

   第43条第1款规定,总统任期为7年,可以连选连任。第2款规定,在其7年任期未满之前,国会有权提议通过举行全民公决罢免总统。前提是国会的罢免决议必须获得三分之二多数的支持。国会罢免决议的通过即意味着总统的罢免。如果罢免决议在全民公决中被否定,就意味着总统被重新选举,那么国会必须解散并举行新的国会选举。⑤可以说,本条第2款是针对第25条总统的国会解散权设定的。不过相比之下,国会的权力略小一些,因为总统一人就可以决定解散国会并举行新选,而国会必须以三分之二多数才能罢免总统,在一般情况下难以达到。

   第48条涉及总统的紧急令权力,可以说是魏玛宪法中“臭名昭著”的条款。⑥其第1款规定,如果某一州不履行国家宪法与法律规定的义务,总统可以借用武力强迫其履行。第2款规定,在国家公共安全与秩序受到干扰或威胁的时候,可以采取必要的措施,以重建公共安全与秩序。如果有必要,可以动用军队进行干涉。为此目的,总统还可以宣布宪法第114(人身自由)、115(住所的不受侵犯权)、117(通信秘密)、118(言论与新闻自由)、123(集会自由)、124(结社自由)以及153(财产权)条所规定的人民基本权利在一定时段内部分或全部失效。人们一般只强调上述授予总统近乎独裁权力的第1、2款,而忽视了第48条还有一个规定国会权力的第3款,它规定,总统在行使第1、2款的权力时,必须立刻通知国会,国会有权取消其紧急令。因此,针对总统最有力的武器,国会也有同等的对抗权力。

   第54条规定,按第53条由总统任命的总理与部长,必须获得国会的信任。即他们的任命本身不必获得国会的通过,但如果国会以决议方式明确表示其对总理或某个部长不信任,总理或部长则必须下台。⑦第59条还规定,国会有权向国家法院控告总统、总理与部长,指控他们有过失地触犯了宪法与法律。控告提案必须至少有一百名议员签字,必须有修改宪法的多数(即三分之二多数)的支持方能通过。⑧值得注意的是,总统却没有控告国会违宪与违法的权利。

   魏玛宪法设定的立法途径有国会立法、人民公决立法与总统紧急令立法。一般情况下,立法权属于国会。但是第73条第1款却规定总统对国会的立法权有干涉权,总统可以在国会通过一项立法后的一个月内决定将其提交人民公决表决。⑨

   可以看出,在魏玛宪法设计的总统与国会之间,存在着严密的制衡机制:总统可以解散国会,但国会也可以罢免总统并且向国家法院控告他违宪与违法;总统有权任命总理与部长,但国会可以罢免总理与部长;国会享有立法权,但总统可以安排人民公决推翻国会立法;总统可以颁布紧急法令,但国会也可以取消其紧急法令。当国会与总统发生对抗时,宪法设计了一套政治决斗程序,试图通过决斗解决两者之间的对抗。每当一方对另一方作出了沉重乃至致命的打击后,如在国会罢免了总统或者在总统解散了国会以后,都必须转向人民,呼吁人民通过公决或者大选作出最后裁决。人民倒向哪一方,哪一方便获得胜利。要么是国会获得了与自己相一致的新总统,要么是总统获得了与自己相一致的新国会多数。决斗过后,两者又开始相处,直到下一场冲突与决斗。总之,魏玛宪法对国会或总统都没有明显的偏袒,它要确立的恰恰就是这样一种势均力敌、难分难解的二元制。

  

   二、魏玛共和国末年的二元对抗与希特勒的上台

  

   在魏玛共和国初期,因总统艾伯特与国会多数党派都属于民主共和阵营,魏玛宪法设计的二元对抗并没有出现。总统与政府、国会的角色只是同一阵营中的不同分工,不可能因此就导致他们之间的对抗。⑩真正的二元对抗与制衡,在1930年3月底国会大联盟内阁在世界经济大危机压力下因失业保险问题破裂、兴登堡实行总统内阁制以后才开始。(11)

   就兴登堡总统内阁制出现的原因及其意义,德国史学界有着两种相互对立的解释。布拉赫、韦乐与云客乐等人认为,这是德国保守势力利用总统权力推翻议会民主制阴谋的开端。而康策、舒尔策等人则认为,在总统内阁制出现时,议会民主制已经破产,它非但没有破坏议会民主制,相反是挽救魏玛共和国的最后一个机会。(12)笔者认为,魏玛国会民主政党特别是社民党对大联盟的破裂以及国会立法机制的瘫痪有着重大责任,它们的失职使得代表保守势力的总统派有机可乘,可以在挽救国家于无政府状态的同时,达到满足本集团利益的目的。但关键在于,总统派过高估计了总统的宪法权力,过低估计了宪法赋予国会的对抗与制衡能力。兴登堡总统内阁制的历史,是总统派试图建立总统一元制的失败史,同时又是希特勒及其纳粹党利用国会派与总统派之间的矛盾,赢得渔翁之利,窃取政权的历史。

   (一)1930年7—9月,总统派与国会派的第一次决斗,纳粹党异军突起

   1930年3月底成立的由原中央党议团主席布吕宁任总理的兴登堡总统内阁,在国会只拥有由中央党、巴伐利亚人民党与部分德意志民族人民党议员组成的少数派的支持。在如何对付国会多数的问题上,总统派是胸有成竹的:一旦国会多数拒绝总统内阁的重要法案,总统便依仗宪法第48条以紧急令方式颁布被国会拒绝的法案。如果国会取消总统的紧急令,总统便再依据第25条解散国会并举行新的大选。7月16日,总统内阁成立不到4个月,双方就因1930年预算补救问题发生了第一场决斗。由社民党、德国共产党、纳粹党、德意志民族人民党胡根堡派组成的国会多数拒绝了布吕宁内阁的预算补救法案。兴登堡便行使第48条第2款所规定的总统权力,以两道紧急令的方式颁布了被国会拒绝的财政补救措施。国会则依据第48条第3款取消了总统紧急令。兴登堡又宣布解散国会,并定于9月14日举行新国会大选。几日后,兴登堡再次以紧急令的方式颁布了被国会取消的紧急令。这次国会已经不存在,不能再次反击,总统派似乎胜利了。(13)

   总统派以为可以在9月14日举行的大选中获得选民的广泛支持。但是大选结果不仅使这一希望落空,而且打开了魏玛共和国的“潘多拉之盒”。纳粹党在这次大选中获得了德国选举史上空前的成绩,它的选票从1928年大选的2.6%一举上升到18.3%,国会议席从12个增加到107个,成为仅次于社民党的第二大党。一日之间,在总统派与国会派的权力斗争中出现了一个名义上还属于国会派的第三者。为了不让布吕宁内阁倒向纳粹党,并且保住社民党与中央党在普鲁士的执政联盟,社民党不得不容忍布吕宁内阁。国会与总统之间的对抗由此暂停。在1932年春的总统大选中,为了阻止希特勒占据总统权位,社民党又与中右翼势力一起促成了兴登堡的连选连任。

   (二)1932年9月,总统派与国会派第二次决斗,纳粹党成为国会派主力军

   总统派实行总统内阁制的目的本在于消除社民党对政府的影响,因此不能容忍社民党对政府的牵制作用。总统大选后,兴登堡以及总统派核心人物施莱歇尔又试图摆脱社民党。同时兴登堡与布吕宁之间又发生分裂。布吕宁推行通货紧缩政策,不仅没有解决反而加剧了德国经济危机。另外他又拒绝了兴登堡向右翼政党靠拢、偏袒大农庄主利益的要求,反而逼迫兴登堡禁止纳粹党武装组织。而摆脱社民党与布吕宁则意味着失去现有国会多数的容忍与支持。总统派必须在国会中找到新的支柱。拥有107个议席的纳粹党成为了总统派的希望。5月,施莱歇尔以辞退布吕宁、解禁纳粹武装组织、解散国会并举行新选的代价,换取了希特勒在大选后容忍新总统内阁,即巴本内阁的承诺。

   总统派估计新的大选只会给纳粹党增加少许选票与议席。但是7月31日举行的国会大选结果再次出乎总统派的预料。纳粹党的选票在1930年大选的基础上又翻了一番,达到37.3%,(14)议席从107个增加到230个,第一次成为国会第一大党,戈林也因此当选为议长。在获得如此巨大的选举成就后,希特勒已经不屑一个容忍总统内阁的角色,而是提出了出任总理的要求,但遭到了兴登堡断然拒绝。这使得总统内阁在国会陷入绝对孤立。9月12日,国会上演了国会与总统派的第二次、更为激烈的大决斗。国会以超过90%(512比42票)的压倒多数撤销了兴登堡9月4日关于复活经济与增加就业的两道紧急令,并且通过了针对巴本内阁的不信任案。提案由德共提出,但受到了社民党、中央党、纳粹党等党派的一致支持。魏玛宪法设计的二元对抗制造出了非常离奇的政治战线,原本势不两立的政党却在“国会派”的旗帜下共同抗击总统派,而议会民主制的死敌纳粹党居然成为了国会派的主力军。在国会举行表决的同时,巴本向议长戈林递交了总统的国会解散令,总统内阁与国会就此“同归于尽”。(15)

   (三)1933年1月,兴登堡回避第三次决斗,向国会派与希特勒交出政权

在11月6日举行的又一次国会大选中,纳粹党的选票虽然从37.3%跌落到33.1%,但仍然是国会第一大党。对于总统派来说,局面没有发生根本的变化,在国会中它仍然面临着占90%多数的反对派。17日,巴本内阁辞职。在如何应对国会派反击的问题上,总统派以及兴登堡已经到了黔驴技穷的地步。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《史学理论研究》
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