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张小明:我国社会稳定风险评估的经验、问题与对策

更新时间:2014-07-11 14:11:44
作者: 张小明  

    

   [摘  要]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要健全重大决策社会稳定风险评估机制。目前,我国已有20多个省区市下发了开展社会稳定风险评估工作的指导意见。各地在开展社会稳定风险评估中,积累了一些成功的做法和经验,也存在一些问题。需要提出进一步推进和完善社会稳定风险评估工作的政策建议,成立相对独立的社会稳定风险评估专门机构,推动由“保稳定”(即“维稳”)向主动“创稳定”的根本转变。

   [关键词]社会稳定风险评估;经验;政策建议

   [中图分类号] D63                                       [文献标识码] A

    

   党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对我国突发事件应急管理制度统一进行了顶层设计与战略部署,在巨灾保险制度、网络突发事件处置机制、重大决策社会稳定风险评估机制、公共安全体系、食品药品安全监管制度、安全生产管理体制、隐患排查治理体系和安全预防控制体系、防灾减灾救灾体制、立体化社会治安防控体系、互联网管理领导体制和信息安全、国家安全体制和国家安全战略等方面均做出了统筹规划和系统规定。尤其是在完善重大决策社会稳定风险评估机制方面,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,要“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”

    

   一、我国开展社会稳定风险评估的进展情况

   社会稳定风险评估指在重大事项(重大决策、重大工程项目、重大活动及重要基础设施等)制定、出台及实施前,通过系统的调查,科学的预测、分析、研判和评估对可能影响社会稳定的诸因素进行分析,评估发生危害的可能性,对不同的风险进行等级管理,并制定风险应对策略和预案,采取措施防范、降低、消除风险的工作,从而有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险。社会稳定风险评估机制实质上是以“维稳”为主轴,推动政府与公民互动,最终实现经济社会的有序良性发展。

   2005年初,四川省遂宁市率先在重大工程领域进行社会稳定风险评估工作试点,2006年建立《重大事项社会稳定风险评估机制》,效果显著。2005年至今,中央维稳办多次刊载遂宁经验。2009年,中央要求在全国推广社会稳定风险评估。2010年10月,党的十七届五中全会指出,“建立健全重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制,着力从源头上预防和减少矛盾,把问题解决在基层、解决在萌芽状态。” 2011年,中央开始全面推进社会稳定风险评估工作,对涉及群众切身利益的重大工程项目和重大政策,在决策前进行经济效益和社会稳定风险“双评估”,防止因决策不当引发社会矛盾。目前,全国已有20多个省区市下发了开展社会稳定风险评估工作的指导意见。

   2012年1月20日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》(中办2号文)的通知,对社会稳定风险评估的指导思想和基本要求、评估范围和内容、评估主体和程序、评估结果运用和决策实施跟踪、责任追究、组织领导等方面做出明确的规定。其中,建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的基本要求为:应评尽评、全面客观、查防并重、统筹兼顾;评估范围为:凡是直接关系人民群众切身利益涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项;评估内容为:合法性、合理性、可行性、可控性;评估主体为:可以组成由政法、综治、维稳、法制、信访等有关部门,有关社会组织、专业机构、专家学者,以及决策所涉及群众代表等参加的评估小组进行评估;评估程序为:充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级(高、中、低3类)、提出评估报告。2012年8月16日,国家发改委印发《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》(发改投资〔2012〕2492号)。

   2012年11月,党的十八大报告第七部分“在改善民生和创新管理中加强社会建设”明确要求:加强和创新社会管理,加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。2012年11月15日,习近平总书记在《关于全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作的讲话》中明确要求:对涉及群众切身利益的重大决策,要认真进行社会稳定风险评估,充分听取群众意见和建议,充分考虑群众的承受能力,把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。

   2013年3月20日,新一届国务院第1次全体会议通过《国务院工作规则》,明确规定:国务院各部门提请国务院研究决定的重大事项,都必须经过深入调查研究,并经研究、咨询机构等进行合法性、必要性、科学性、可行性和可控性评估论证;涉及相关部门的,应当充分协商;涉及地方的,应当事先征求意见;涉及重大公共利益和公众权益、容易引发社会稳定问题的,要进行社会稳定风险评估,并采取听证会等多种形式听取各方面意见。

   2013年11月12日,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调:健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。

    

   二、各地开展社会稳定风险评估的主要做法及共同特点

   我国各地方政府因地制宜,积极探索,在重大决策社会稳定风险评估的主体、内容、流程、标准、主要做法等方面各具特色。其中,四川遂宁、浙江衢州、山东临沂、江苏淮安、贵州铜仁、四川成都等地的做法具有一定的代表性和典型性。

   四川遂宁做法的主要特点是“6个五”:评估“五类重大事项”,围绕“五项重点评估内容”,采取 “五步工作法”,落实“五项制度”,拓宽“五种渠道”,严明“五项铁规”。浙江衢州积极探索建立由情报信息主导的重大群体性事件隐患专案管理制度,其做法的主要特点是“五个机制”:隐患排查机制、分析研判机制、风险评估机制、矛盾化解机制、责任分工与追究机制。山东临沂以关注民生为导向,进一步加强对房屋征收工作中的社会稳定风险防控,明确规定社会稳定风险评估作为房屋征收决定发布前的必经程序,邀请人大代表、政协委员、法律工作者和被征收人代表参加房屋征收社会稳定风险评估组织,从源头上预防和减少社会不稳定因素,保障城镇建设健康有序推进。江苏淮安做法的主要特点是党委统一领导、党政齐抓共管、各职能部门纵向垂直领导、横向分工协作, 并建立以目标管理为核心的问责制度。贵州铜仁做法的主要特点是风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹。四川成都做法的主要特点是社会稳定风险评估过程着重抓4个关键点:工作的临界点:凡群众满意率未达到80%的事项,一律停止实施,重新论证;利益的平衡点:必须妥善处理好国家、集体、个人等各方利益关系,切实维护群众的合法权益;心理的承受点:必须充分考虑群众的承受能力,最大限度地避免对群众利益造成侵害;社会的认同点:必须加强对少数有不同意见群众的思想疏导和矛盾化解工作,避免矛盾激化。

   尽管各地方政府重大决策社会稳定风险评估的范围、内容和程序存在差异,但还是存在一些共同特点:

   第一,社会稳定风险评估的评估范围主要集中在三大矛盾突出领域:一是重大决策。包括与群众利益密切相关的重大政策、改革改制方案、社会保障、社会管理措施以及建设规划的出台等。二是重大项目。可能在较大范围或较长时间内对人民群众生产生活造成影响的有关资源开发利用、环境保护及城乡发展等重点工程建设,包括基础设施项目、公益性项目、工业项目、房地产开发项目等。三是其他重大事项。包括涉及诸多利益群体或较大群体利益的行业政策调整,影响大、涉众广、情况复杂的大型活动,以及涉及较多群众切身利益和可能引发群众集体上访、群体性事件的事项和国际社会关注的事项等。

   第二,社会稳定风险评估的内容主要集中在合法性、合理性、可行性和安全性四个方面。合法性评估是指被评估的事项是否符合党和国家大政方针,是否与现行政策、法律、法规相抵触,是否有充足的政策、法律依据;是否符合经济社会发展规律;所涉及的利益调整、利益调节对象和范围是否界定准确,调整、调节的依据是否合法,是否符合规定的议事决策程序。合理性评估是指重大决策的制定和出台是否坚持以人为本,是否符合大多数群众的利益;是否超越绝大多数群众的承受能力;是否得到绝大多数群众的理解和支持,是否符合人民群众的现实利益和长远利益。可行性评估是指重大决策的制定和出台是否征求了广大群众的意见,并组织开展前期宣传解释工作;是否符合本地经济社会发展总体水平;是否有科学依据,是否考虑到时间空间、人力物力财力等制约因素,是否有具体、详实的方案和完善的配套措施,是否会给其他地方、其他行业、其他群众带来负面影响;是否体现相关政策的连续性和严密性以及实施该项目的时机是否够成熟。安全性评估是指重大决策的制定和出台是否按照程序经过严格的审查审批;是否符合广大人民群众的根本利益;是否存在引发群体性事件的苗头性、倾向性问题;是否存在其他影响社会稳定的隐患以及是否有相应的预测预警措施和应急处置预案。

   第三,社会稳定风险评估的程序可归纳为五个基本步骤:成立评估小组、确定评估项目、制定评估方案、组织进行评估、落实维稳措施。具体组织开展社会稳定风险评估工作时,一般又有六个程序:责任部门先期自行评估、主管部门进行审查、主管部门确定实施意见、信访维稳部门进行备案、责任部门落实措施、信访维稳部门和主管部门进行跟踪督导。

    

   三、各地开展社会稳定风险评估所积累的经验及需解决的问题

   各地方政府在开展重大决策社会稳定风险评估中,积累了一些成功的做法和经验,主要有以下五个方面:

   第一,党政齐抓共管、各部门协同配合,形成合力。江苏淮安市建立了党政齐抓共管、各职能部门(发改委、环保、国土、建设、安检、公安、工商、宣传等)纵向垂直领导、横向分工协作的组织领导体制,各部门既各司其职、各负其责, 又在党委统一领导下相互支持、密切配合。四川遂宁市邀请人大、政协和社会各界代表参加,对重大事项社会稳定风险程度进行集体会审。浙江定海等地注重充分调动社会力量参与评估,建立起多元评估机制。

   第二,把社会稳定风险评估工作与责任主体相结合,提高社会稳定风险评估工作的操作性和有效性。江苏淮安等地明确重大事项决策的提出部门、政策的起草部门、项目的申报审批部门、改革的牵头部门、工作的实施部门均为重大事项社会稳定风险评估的责任主体。涉及到多部门、职能交叉难以界定评估直接责任部门的重大事项,由党委、政府指定评估责任部门。

第三,注重评估过程中的矛盾调解工作。贵州铜仁等地在社会稳定风险评估中,充分预测潜在风险,扎实细致地进行矛盾排查,坚持调解优先,让调解成为风险“稳压器”,防范风险演变,为贸然决策带上“紧箍咒”,实现了社会发展和稳定统筹推进。海南社会稳定风险评估逐步形成“五到位”的工作标准:对群众的合理诉求必须切实解决到位;对群众的不合理诉求必须宣传、解释和对话到位;对确实存在困难的群众必须包干负责帮扶到位;对不明真相参与上访闹事的部分群众法制教育到位;对无理取闹借机制造事端谋取私利的骨干分子依法打击到位。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:行政管理改革
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