领导干部住房问题关系党风廉政建设、政府形象的树立以及党群干群关系，日益成为社会关注的一个焦点。在 1998 年“房改”以前，我国的领导干部曾长期享受着国家福利分房，“房改”后，官员住房逐步走向市场化，实行货币化供给。在这过程中，产生了一些严重的住房腐败问题。例如，少数领导干部以权谋房，利用手中职权，以明显低于市场的价格购置商品房、限价房等，或者以劣换优、以借为名长期占用单位住房，甚至直接收受住房。领导干部的住房问题已引起党中央国务院的高度重视，成为推进反腐倡廉工作的重点。党的十七届四中全会曾提出，要“认真解决一批涉及领导干部廉洁自律的突出问题，在认真贯彻落实好《关于领导干部报告个人重大事项的规定》的基础上，把住房、投资等情况列入报告内容”。党的十八大召开后，中央政治局出台“切实改进工作作风，密切联系群众”的八项规定，并率先垂范，同时提出“要统筹制定领导干部办公用房、住房、警卫、福利、休假等工作生活待遇标准，切实解决违反规定和超标准享受待遇的各种问题”。本文通过对现行领导干部住房现状的分析和研究，找出住房腐败问题产生的症结，并借鉴国外“官邸制”模式，提出我国领导干部住房制度改革的发展趋势。
一、我国关于领导干部住房的相关规定
研究我国领导干部住房问题，需要系统梳理党和政府对于领导干部住房的相关规定。早在 1979 年《中共中央、国务院关于高级干部生活待遇的若干规定》中，对领导干部住房做出了相关规定：“一个高级干部的宿舍只能有一处，不得同时占用两处。调到外地工作时，应将原宿舍交回。家属不能随迁的，其宿舍另行安排”。在 1998 年住房改革之前，我国实行的是住房实物分配制度，不仅仅是领导干部，所有的国家机关工作人员和国有企业的职工都是由“单位”分配。房屋的所有权可能是属于单位，也可能是属于政府，而居民只拥有使用权。当居民调离其单位后，必须向原单位退回住房。那时的腐败形式是“住得进去、搬不出来”，领导干部凭借手中的权力虽然无法获得房屋所有权，但却可以获得事实上的使用权，而且往往一人的权力可以为多位家人获得使用权。这些住房问题不仅影响干群关系，而且给政府造成了严重的财政负担。为此，国务院 1998 年出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。
2001 年，国务院机关事务管理局和中共中央直属机关事务管理局联合发布《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》、《在京中央和国家机关职工住房面积核定及未达标、超标处理办法》，确定了各职级领导干部的购房补贴标准 ( 按建筑面积计算 ) ：科级以下 60 平方米；正副科级 70 平方米；副处级 80 平方米；正处级 90 平方米；副司局级 105 平方米；正司局级 120 平方米；副部级 190 平方米，正部级 220 平方米。 2003 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设部、中共中央组织部、财政部关于易地调动干部住房管理暂行规定》的通知，明确了易地调动干部的住房政策。
我国各地方省市政府依据国家的有关规定，结合当地经济发展状况，对本地区领导干部住房也做出了相关规定。例如， 2005 年，山西省政府下达了《关于清理纠正领导干部多占多购住房的规定》，对官员住房面积做出了界定，公务员和参照公务员管理的人员，住房建筑面积控制标准为：正省级 220 平方米 、副省级 190 平方米 、市 ( 厅 ) 级 140 平方米 、县 ( 处 ) 级 100 平方米 、乡 ( 科 ) 级以下 80 平方米 之内。湖北省纪委出台了《关于县 ( 处 ) 级以上领导干部严格执行住房制度改革有关政策规定的通知》规定：厅 ( 局 ) 级干部每户 130 平方米 ，处级干部每户 100 平方米 。所购公有住房超过职级控制面积标准 20 平方米 以上的，超面积部分，按照房改政策规定以当地市场价交付购房款。黑龙江省鸡西市政府在《关于领导干部住房的暂行规定》中：科级干部户 65 平方米 以下；处级干部户 85 平方米 以下；市级干部户 105 平方米 以下。内蒙古自治区出台了《关于纠正领导干部住房买房不正之风的处理规定》，清理纠正领导干部住房控制面积 ( 建筑面积，下同 ) 定为：厅局级干部 125 平方米 ，县 ( 处 ) 级干部 95 平方米 ，科局级干部 75 平方米 。边远、条件艰苦的旗县可适当放宽，但不得超过 20 平方米 。江西省委、省政府也出台了《关于清理纠正领导干部在住房、建房、购房、装修住房等方面违反规定问题的实施办法》，对领导干部在住房方面违反规定的问题，进行认真的清理和纠正，也将为全面进行房改创造有利条件。
中央及地方政府出台的关于领导干部住房制度的有关规定，在保障官员住房条件的前提下，明确规定了官员住房标准和配备条件，对于推进住房市场化改革进程，降低行政成本，提升政府公信力具有积极作用。但从执行效果来看也存在一些问题，例如，政策规定更新不及时，制度实施过程不严格和缺乏监督等，这些都是造成住房腐败问题的重要因素。
二、当前我国领导干部住房存在的问题
自 1998 年房改以来，经过深入的改革和探索，我国的住房制度不断完善。官员住房供给的市场化、社会化格局基本形成。但与此同时，部分领导干部超标违规、非法占有、集资建房、炒卖侵占住房等住房腐败问题日益严重。
( 一 ) 超标分配住房
根据国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局出台的《在京中央和国家机关部级干部住房制度改革实施意见》，确定了各职级领导干部的购房补贴标准 ( 按建筑面积计算 ) 。各省市区据此结合当地发展状况，对领导干部住房面积也做出了明确规定。然而，部分领导干部的住房仍然存在超标问题。例如 ， 在山东济南，某开发商建了 8 栋“经济适用房”，最小的 160 平方米 ，最大的 295 平方米 ，全部被山东省直机关买走。吉林省政府在干部住房的清理过程中， 查处了一批违法违纪案件。以厅级干部住房为例，如某局为 9 名厅级干部建一栋越层式住宅 ， 均在 183 平方米 以上，大的达 201.93 平方米 。
( 二 ) 违规集资建房
部分领导干部违反国家规定，利用手中职权，集资建房，谋取私利。资金来源有的是直接挪用国家建设专项资金；有的无偿利用行政权力占用、低价购买建材；有的甚至动用乱收费款项建房买房。例如， 2006 年，河南省信阳市国土资源局为该局领导建成 11 套带有顶层阁楼的“联体别墅”，每套建筑面积 243 平方米 。该局在集资建房中，违反国家有关城镇住房制度改革的政策，违规出让土地；集资建房面积严重超标准、集资建房对象超范围，违反建设工程规划施工，为局领导住房都增建了一个面积 103 至 115 平方米不等的院子等。近日爆出的深圳海关 “为解决员工住房难问题”而修建的福利房——深圳海馨苑，不断有房源放租，并已有出售或准备出售房屋套现的案例。在 2009 年海关员工只需要以 20-60 万不等的价格，就可以买到过百平方的福利房，这些房目前市价已达 450 万。
( 三 ) 倒卖出租住房
部分领导干部将公房、有限产权房暗中出租、出售渔利。一是异地调动工作后 ， 将原优惠房出租出售；二是进集资楼后 ， 将原优惠房出租出卖； 三是借动迁之机将公房出售 ， 用卖房款重新购房办私人房照；四是以营利为目的 ， 购买住房进行倒卖、出租。上述的很多行为是暗来暗去 ， 很难掌握 ， 有的甚至明知是出卖、出租了 ， 因拿不到证据无法进行有力查处。倒卖出租住房是一种明显的住房腐败行为，将会在一定程度上扰乱房地产市场，破坏市场秩序，也造成国家公共资产的巨大浪费。
( 四 ) 违法侵占住房
有些领导干部利用工作调动、异地任职等机会，将国家为其提供的原有住房直接据为己有，这种状况具有普遍性，有的甚至处于失控状态。例如，官员到某地任职，地方大都为其准备好了住房，这个住房往往就成为其个人资产。调离后这个住所转让或变卖，资金归自己所有。这样，一个官员连续换几个地方任职，便相应获得几处房产。即使退休了，“住所”也成了自己的私有财产，不仅可永久使用，还可留给后代。这种违法侵占住房的现象将会造成国有资产严重流失，大大增加政府运行成本。
( 五 ) 低价购买住房
有些领导干部利用手中职权以远低于市场的价格为本单位职工或自己购买住房，这也是一种住房腐败的行为。这种现象危害极大，不利于社会公平的实现，严重影响到党和政府在人民群众心中的形象，同时也扰乱了房地产市场秩序。例如，四川省泸州市政府官员“经济适用房购房案”中，一套 324.38 平米的超大户型豪宅被冠以“经济适用房”进行包装，让政府官员仅付十多万元就可据为己有。在涉案官员中，大部分人员在政府有私人官邸，至少也有福利房改房，均无一人符合“中低收入家庭的住房困难户”的经济适用房购买条件。并无住房需求的官员们有的在房屋到手后即行变卖，一经转手所获暴利相当于该市贫困山区二十多人的年收入总和，其腐败程度令人震惊。
三、领导干部住房腐败典型案例
当前我国领导干部住房腐败案呈易发高发态势，在此选取三例具有代表性的腐败案例，在一定程度上反映出领导干部住房腐败的基本状况，对于我们更好地分析原因与对策具有重要意义。
案例一：河南省信阳市官员“违建别墅群案”
2004 年，河南省信阳市国土储备中心投资 3000 万元，收购了一宗 40 亩黄金地块。该地块被信阳市国土资源局负责人选中，原定的拍卖出让计划取消，将这 40 亩地一分为二： 10 亩用于建设信阳市国土资源局办公大楼， 30 亩建设处级领导别墅群。别墅分配给领导时，仅收取建筑成本，每套约 20 万元，而市场价值已超过 200 万元。
经群众举报后，此案迅速引起信阳市委、市政府高度重视，立即召开会议，研究处理意见。一是立即责成市纪委、监察局、廉自办组成调查组，迅速开展调查。二是责成市国土局就相关问题立即开展自查。在 2008 年 7 月 11 日 ，信阳市政府公布了事件的查处结果，指出信阳市国土资源局在建房中存在着面积大、楼层低、价格低等问题，属于严重超面积集资建房。
因此，对于“违建别墅群”问题，信阳市纪委作出五条处理决定：一、停止办理市国土资源局 11 位处级领导干部住房房产手续。二、责令该局党组就超面积集资建房问题向市委、市政府、市纪委写出深刻检查。三、给予该局党组书记、局长熊传明同志行政警告处分。责令参与集资建房的其他 10 位处级领导干部写出深刻检查。四、责令每户补齐应交的房价款。五、对该局严重超面积集资建房问题通报全市。
然而，查处结果公布后，非但没平息“最牛别墅群”事件的争议，反而引发了新的质疑，不少群众认为这个处理太过“轻描淡写”，使当地党和政府面临信任危机，严重影响到群众对于政府工作的评价。这便需要当地政府认真研究和贯彻国家出台的关于领导干部住房情况的制度规定，并严格对官员的住房信息予以监管，防止再出现违规建设超标准住房等腐败问题。
案例二： 温州“旧城改造购房门”
在 2009 年 3 月 23 日 ，网友发帖举报，浙江省温州市部分官员和“关系户”利用特权和关系网，以 8000 元 / 平方米的“暂定价”从温州市旧城改建指挥部购到剩余安置房中的好楼盘、好楼层、好朝向的“三好房”，顿时成为众矢之的。并公布了温州市旧城改建指挥部的一份内部文件，内容是“多余安置房按暂定价格销售给相关人员”的名单，名单中有 49 位旧城改建“指挥部工作人员”和 94 位“工作联系部门有关人员”，共涉及房屋面积 23700 平米。该市多个单位诸如局长、主任、院长、行长之类的负责人的姓名和身份都赫然在列。
帖子透露，温州旧城改建指挥部领导利用职权将拆迁房中最好的顶层房、跃层房以远低于市场价的价格购为己有，主要操作如下：其一，温州市鹿城区大南门、信河街拆迁户拆迁了 3-10 年未安置的比比皆是，旧城对外讲安置房源不够，房子未建成，实际上旧城内部剩余房源很多，不是用来安置拆迁户用的，而是用来留给官员便宜购买，从中谋利。其二，高楼大厦建成以后，先把最高、最好的房子留给自己、亲朋好友或上级领导，再把剩余的让拆迁户认购，剥夺拆迁户选购最好房源的权利。由此，引发社会舆论的高度关注。
浙江省及温州市有关主管部门高度重视，并立案侦查，最终涉及温州市“购房门”事件的原温州市旧城改建指挥部党组书记、副指挥吴权书于 4 月 14 日 被温州市纪委双规。据温州市纪委调查，在温州市旧城改建指挥部任职期间，涉嫌失职、渎职及其他经济问题。在“购房门”事件中，温州市旧城改建指挥部违反市委市政府的有关规定，不按有关程序报批，擅自以温州市当年同一地块的市场价作为暂定价销售 140 多套安置房，销售对象其中有数十名市、县级领导干部及一批“关系人”，吴权书是该事件的主要责任人。造成这起“温州购房门”风波的主要原因是政策漏洞：当地政府出台的 20% 的自留房规定。这种自留房政策的不合理，便容易造成部分领导干部以此钻政策的漏洞，为自己为本单位谋取私利，产生严重的住房腐败问题。
案例三：深圳海关“福利分房案”
2013 年 5 月，有媒体爆出，深圳海关“为解决员工住房难问题”而修建的福利房——深圳海馨苑，不断有房源放租，并已有出售或准备出售房屋套现的案例。 2009 年海关员工只需要以 20-60 万不等的价格，就可以买到过百平方的福利房。但是现在公然以 450 万的价格叫卖，有人就说这明明就是特权房嘛。为此，一线记者走访了海馨苑附近地产中介，发现不少海馨苑的房子在售或者出租。地产中介说知道海馨苑是海关福利分房，到现在为止都没有房产证，但是一样能卖。以地产中介的报价，海馨苑现在均价是 4.5 万一方，如果以最小的单位 110 平方计算， 20 万买入的房子，随便一转手就赚了 400 多万。
虽然深圳海关回应称，海馨苑无论是地块，还是建设，都符合深圳市国家机关事业单位住房制度建设改革若干规定，建设资金全部由海关自筹，但对于福利房是否可以买卖，对方表示一切按国家规定办事，还是明显违背国家对于官员住房相关管理规定的。
深圳海关变为“福利房开发商”至少暴露了三个问题：其一，房改后福利分房的“尾巴”不仅没有割掉，而且还很长。据悉，深圳海关未享受过购房优惠的员工被全部覆盖，且尚未进入海关工作的人员，都已在保障计划之内。这种“全保障”现象说明某些部门、某些系统已经成为“独立的福利王国”，完全脱离了国家政策约束。其二，中央驻深圳单位这一特殊身份或许让深圳海关钻了监管漏洞，中央监管鞭长莫及，而深圳方面可能不敢管或管不了。其三，有关部门没有真正落实房改政策以及相关禁令。在笔者印象中，相关政策似乎就在当时热闹了一阵子，后来未见督查和落实。如果每一项住房政策落到实处，深圳海关不能也不敢为自己大建福利房了。绝不能让 1998 年房改政策和相关禁令半途而废，应该对全国所有的行政事业单位和国企职工住房情况进行全面摸底和查处。
四、领导干部住房腐败产生的根源
( 一 ) 房价高涨导致住房压力增大
近年来房价持续上涨是造成住房腐败的客观因素。一是部分领导干部负担不起高涨的房价，敢于铤而走险，谋取私利。二是房子已不再是仅仅作为居住使用，更是一种投资方式。花钱买房，比购买其他固定资产更具升值空间。不仅普通群众热衷于购房，领导干部同样把购房定位于一种积极稳妥的投资行为。
( 二 ) 领导干部住房制度设计不完善
近年来领导干部住房腐败现象易发频发，与领导干部住房制度不完善有直接关系。尽管从中央到地方出台了一系列领导干部住房规定，但纵观这些制度规定，还是存在诸多问题。一是缺乏普遍适用性。每个地区经济发展状况不均衡，房价差距很大，硬性规定领导干部的住房标准难免有些过于绝对，缺乏较强的可操作性。二是大多数相关政策都只规定了官员的住房面积标准，缺乏更明确的住房条件界定，例如花费金额、装修条件、居住办法、物业管理等方面的信息，容易在执行中导致政策走形。三是这些政策导向大多重配给，轻退出。对于领导干部的住房的供给和使用，做出了很多明确的界定，而对其住房的退出和收回则少有明确规定，致使很多已经离开工作岗位或调任其他职位的领导干部仍然占有原来的房产。这种制度的不完善将直接导致执行的不合理，难免在执行过程中出现“上有政策，下有对策”现象，起不到应有的政策效果。
( 三 ) 领导干部住房信息不公开
住房腐败滋生蔓延的另一个重要原因是领导干部住房信息不够公开透明。官员房产信息的公开是是制约官员住房腐败的最有效措施，而现实情况是员房产信息不联网，不公开，纪检监察机关对官员的房产情况很难如实掌握，社会及公众更无法获悉领导干部住房真实情况，这些都为官员住房腐败滋生了生存空间。某些地方政府甚至抵制全国房产信息联网，这无疑使官员住房腐败的治理难上加难。
( 四 ) 领导干部住房缺乏监管
在住房市场化改革的进程中，领导干部借助于公权力的住房腐败具有隐蔽性、复杂性和广泛性，干部住房腐败的形式和内容也随着形势变化而不断发生变化，导致了在理论上对干部住房腐败的界定存在着很大的困难。加之各地区社会经济发展状况不均衡，还没有制定一个统一的领导干部住房监管制度，由于干部财产公开制度还处于试点阶段，对干部违规超标占有或建造住房查处规定缺乏具体的可操作性。在我国政府对领导干部住房进行监督的过程中，发现问题后也都是予以清退收缴或重新配置，缺乏严格的惩治措施，这样就会使部分领导干部产生麻痹心理，敢于铤而走险，以权谋房。对于领导干部在住房方面的严重腐败现象，如果不予以严厉的制止，进行果断改革，就很难取信于民，也不可能获得老百姓真正的支持和信任。
五、建立官邸制：我国领导干部住房制度改革的趋势
“官邸制”作为一种官员的住房保障制度，既是中国古代官员住房传统，也是西方国家目前多采用的官员住房制度。我国自秦汉起，就已经开始向异地任职的官员提供住房，并在当时实现了制度化。在国外，官员只能在任职期间居住在官邸，不享有对官邸的所有权。我们认为， “官邸制”应成为我国领导干部住房制度改革的趋势和方向，通过建立和完善“官邸制”， 规范领导干部的住房供给，遏制住房腐败现象，促进反腐倡廉工作的开展和清廉政府形象的塑造。
( 一 ) 立足我国国情，与行政体制改革同步推进
当前，随着我国干部交流和异地任职的不断增多，原有的干部住房制度已经不能适应当前形势需要，加之领导干部住房腐败现象日益显现， “官邸制”改革势在必行。建立“官邸制”必须充分立足我国基本国情，目前我国经济总量虽已跃居世界第二，但人均收入仍较低，政府部门更要按照中央八项规定的精神，进一步压缩一般性支出和“三公”经费，带头过“紧日子”。因此，“官邸制”的政策设计要以尽量压缩行政成本，减少行政支出为基本原则。同时，还要与我国当前的行政体制改革和干部领导制度改革同步推进。总之，“官邸制”必须充分与国家大政方针保持一致，紧密配合政府行政体制改革，从而促进转变政府职能，构建服务型政府，实现政治清明、政府清廉、干部清正的良好局面。
( 二 ) 制定完善的具有可操作性的“官邸制”实施方案
制度问题带有全局性、长期性，因此，“官邸制”的制度设计必须完善而具体，实施方案必须包括明确范围、资格条件、使用规章、退出、建设资金、标准、所有权等信息。我们认为合理的中国特色的官邸制人员适用范围宜限定在：一是党和国家领导人中的总书记、国家主席、国务院总理、全国人大委员长、全国政协主席及其他政治局常委；最高人民法院院长、最高人民检察院检察长；二是省、自治区、直辖市的书记、省长 ( 自治区主席、市长 ) 、人大主任、政协主席以及法院院长和检察院检察长；三是市、县 ( 含县级市 ) 两级的书记、市长县长、人大主任、政协主席、法院院长和检察院检察长；四是异地交流的领导岗位如组织部长、纪委书记、公安厅局长等。如果不属于异地交流任职的官员，可以执行正常的房改政策，不属于适用官邸制的范围。国家应当根据各地经济发展和房市状况，分档规定各级官员的“官邸”标准，对于超过住房标准的，超额部分必须由本人承担。同时，设立专门的“官邸”的建设资金，同时引入社会力量进行建设，并对所有资金的使用支出情况进行严格的审计，保证资金真正落实到实处。在具体的实施方案中，必须对官邸的使用权限和退出机制作出细致的规定，防止官员在升迁或异地任职后仍然占有原有“官邸”，切实保障“官邸”的有效利用，防止国有资产的流失。
( 三 ) 加强官邸制度实施过程中的监督，加大住房腐败惩治力度
要建立全国统一的“官邸制”监管制度，包括建立领导干部住房申报制度及住房档案，加强动态管理，对多占住房的要限期清退，逾期不退的，除按市场标准加倍收取租金外，按照干部管理权限及程序交由纪检监察部门严肃处理。在对住房腐败的内涵、性质和形式进行准确界定的基础上，必须建立和健全惩防并举的干部住房监管制度体系，纪检监察机关、公安机关和房地产建设管理部门联合监管，多方联动才能真正起到监管的效果。同时，加大住房腐败惩治力度，尽快建立和健全领导干部住房腐败问责制度，明确住房腐败的问责对象、程序、内容、方法和责任追究范围。针对当前干部住房腐败形式的复杂性和广泛性，对各级领导干部现有住房进行一次全面检查和清理，查明住房情况，分类解决。
( 四 ) 建立领导干部住房信息公开制度
只有建立有效的领导干部住房信息公开制度，才能充分接受人民群众的监督。一是要制定并向社会公开不同级别领导干部的“官邸”标准，公开干部购买或建造住房的申报和审批程序，以及违规超标占有或建造住房处罚的具体规定。二是要规范干部住房公开的适用范围，明确干部住房信息公开的内容，畅通群众对干部住房腐败的投诉举报的反映机制，切实保障群众对干部住房监督的权利。三是在建立干部住房状况定期检查登记制度的基础上，及时公开干部购置、建造、交易、租赁住房的实际状况及其资金来源等相关信息，保障群众对干部住房的知情权。
总之，建立我国领导干部“官邸制”住房保障制度，必须根据我国领导干部的住房现状，结合国情，在保证政府机关工作稳定和不超出财政可负担范围的基础上，借鉴国外经验，将领导干部住房保障制度与反腐倡廉工作结合起来，构建一种新型的、科学的，有助于约束领导干部廉洁行政的住房保障制度。
