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李华芳:政府改革请从预算开始

更新时间:2013-09-06 23:09:04
作者: 李华芳  

  

  中国经济体制改革成就斐然,但对于未来是否可以持续高速增长,也有越来越多人怀疑。例如姚洋就在最近一篇《终结北京共识》的文章中明确提出“中国的威权增长模式不可持续,未来将需要更多元的民主”,才能获得进一步发展。

  对于中国改革进程而言,现在已经进入到一个深水区,依靠改动要素市场为未来增长提供动力的想法,在各类要素的边际收益率下降面前节节败退,所以迫切需要寻找新的改革动力。也就是说光靠继续传统的增长三要素——资源(土地)、资本和劳动力——不能维持进一步可持续的增长。或者说即便能维持短期的增长,也容易造成经济结构扭曲,加重腐败和贫富差距等一系列问题,从而危害后来的增长。

  而接下来的改革就需要调整制度,其中一个关键的制度调整是影响政府行为。过往的改革经验是在政府放权、私人部门蓬勃发展的情况下取得的。但同期政府效率改善与企业的效率改善相比,却落后很多。各地方政府尽管在招商引资或者出让土地方面有激励做得高校快捷,但由于缺乏相应的对政府各部门的协调和监督机制,行政效率改善依旧是一个老大难问题。如果能让政府部门做出改变,提高效率,对经济发展就会大有裨益。

  那么问题就变成了如何让政府部门提高效率呢?实际上,对于普通纳税人而言,最关心的政府行为不外是政府打算做什么、正在做什么、做了什么。而国务院总理的《政府工作报告》也就是要回答纳税人的上述三问。其目的都是让纳税人了解政府行为,以进一步纳税支持政府的下一步行为。

  进一步问,怎样才能让这些信息广为人知,并且接受人民代表的监督呢?当然是要政府做预算报告,同时要交给人民代表大会来审议。但目前的预算混乱且形同虚设,人大代表无法依据原有《预算法》对政府预算进行监督。这也是2010年两会期间,《预算法》修订备受关注的原因所在。

  根据全国人大常委会预算工作委员会主任高强透露,《预算法》修订的征求意见稿近期将广泛征求各方意见,2010年8月人大常委会将首次审议《预算法》修改情况的报告。而根据目前已经披露的信息,《预算法》修订的核心内容主要包括三个方面:第一是增强预算编制的完整性。修订后将明确提出所有的政府收入和支出都应当纳入预算。政府预算外收支将成为历史;第二,经人大批准的预算,未经法律程序不得改变,对预算调整也将作出明确规定。现行《预算法》规定的预算调整,只要是人大批准的收支平衡的预算不出现赤字,或者是批准的赤字预算不突破,就不算调整。这就导致大量预算收支的增加脱离人大监督;第三,在预算监督的内容、所承担的法律责任,以及如何对违反《预算法》行为进行处罚等方面,都将予以明确。

  这无疑将会是重要的改进。实际上,纳税人借由代表所期待的《预算法》,就希望能起到完善预算编制,严格预算监督,改进预算管理。从而更好的了解政府行为,并对政府的预算外行为或不当的预算内行为进行监督。

  实际上,发达国家的进步也经历了相似的阶段。1890-1920年代的美国进步主义时期,美国政府的改革也始于预算改革。威廉·艾伦、亨利·布鲁埃尔、和弗雷德里克·克里夫兰等人组成的著名的ABC小组(由三人姓氏的首字母组成)提供了预算改革的思想资源。他们界定了预算的意义和目标,由“纽约市政研究局”这样独立于政府的公共机构来推动,并将预算改革从纽约试点推广至整个美国。

  中国的思想界对于预算改革的呼声由来已久。李炜光和韦森等人反复强调财税改革的关键是落实人大的监督,而人大监督之落实又在于宪政改革。纳税人对政府预算之不透明的抱怨也由来已久。新闻评论也直指预算形同虚设纯属摆设。可以说预算改革的思想认识和公众意识都已具备。而中国渐进式改革的成功经验也得益于试点改革。如果说思想资源和试点改革是预算改革所需要的条件,那么中国有条件来启动预算改革,至少可以先从试点改革开始入手,或选发达地区,或选县区一级政府进行试点。

  中国的进步有赖进一步的改革,而进一步的改革请从预算制度改革开始,用预算改革来界定政府边界,以《预算法》来磨练一个“看得见”的政府,这不仅将极大提升政府的效率,也有助于未来的经济发展。

本文责编:frank
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