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李友梅:深刻认识当前中国社会体制改革的战略意义

更新时间:2013-07-09 14:49:13
作者: 李友梅  

  

  要深刻理解当前中国社会体制改革所面临的深层挑战,必须对社会的根本诉求、社会体制的基本功能,以及社会体制与政治体制、经济体制之间的依存关系有一个比较清晰的梳理。基于这一思考线索,借鉴西方的经典社会理论并结合已有的前期研究积累,通过对当前中国社会体制改革的现实复杂性和战略意义比较系统的分析,提出整体规划中国社会体制改革的必要性和基本着眼点。

  近年来,学术界就当代中国社会体制的讨论呈现日趋增多的局面。哟S而,与现代经济学和政治学关于经济体制、政治体制所达成的知识积累和研究共识相比,围绕社会体制的研究工作显然要逊色得多,至少还谈不上对社会体制的改革与发展可能面临的重要敏感问题作出比较清晰的理论分析,而今天我们似乎也没有什么可以说服人的理由,为自己的缺位和不足进行辩护。尽管依然有越来越多的研究者对如何推进社会体制改革投入了认真的理论思考和实践分析,但在问题意识上始终未能达成令人满意的聚焦。②本文希望为人们走出这种困境作一点努力,也试图改变自己以往的提问法,从社会权利、社会体制与其相关体制之间的关系出发,借助国内外的一些成熟理论和经验,来吸引更多的研究者共同讨论中国当前推进社会体制改革需要深入认识的问题。

  

  社会体制与社会权利

  

  如果我们不再仅仅把社会体制宽泛地视为承载“社会”价值取向③的一种抽象存在,而是将其视为人类社会文明演进中形成的一套具有特定指向的制度安排,那么我们需要回答这样的问题:这套制度安排的形成和演变在不同历史情境下,会以何种方式得以实现?

  在英语世界里,就上述问题的讨论主要是围绕公民权而展开的,受到更多关注的是T.H.马歇尔基于他对公民权的理解作出的一种历史学的阐述。马歇尔在其名著《公民权与社会阶级》(Citizenship andSocial Class)中把通常所说的公民权(citizenship)细分为:基本的公民权利(civil rights)、政治权利(politi-cal rights)和社会权利(social rights)。在这三个要素中,基本公民权指人身权利、财产权利、言论自由、信仰自由等基本人权;政治权是参与政治的权利,其核心是普遍的选举权;相对于前两个要素而言,社会权由于不易界定而成为最需要解释才能明晰的要素,其指涉的是“从享受少量的经济和安全的福利到充分分享社会遗产并按照社会通行标准享受文明生活的权利,与之密切相关的机构是教育系统和社会服务”【1】。在马歇尔看来,社会权利是与社会的价值取向紧密联系又很具体的一种权利,是一种要求获得实际收入的普遍权利,而实际收入并不按人们的市场价值来衡量,在本质上,是对某种标准的文明所拥有的一种应得的权利或日无条件的权利。因此,社会权利的实现实际上使人脱离了市场力量,甚至把人从市场力量下解放出来。【2】基于这样的观点,凡是涉及社会权利的地方,诸如“不劳动者不应该接受社会救济”、“不纳税者不得参加选举”或者“谁若违法,他就无权要求援用法律手段”之类的说法都是不可接受的。曲此而论,围绕“社会权利”的伸张,社会资源和公共产品的配置原则问题必然会成为人们关注的重要议题。

  马歇尔的理论贡献不仅在于他关于公民权基本构成的阐释,更在于他以英国国情为据,揭示了基本公民权、政治权和社会权是如何梯次产生于18世纪、19世纪和20世纪的历史原因。马歇尔敏锐地发现,在资本主义生产体系的发展过程中,上述三种权利是逐步演化出来的,它们都不是空泛地存在而是与历史上相应的制度机构和制度设置联系在一起。【4】透过马歇尔对这些历史的追溯,可以得到如下认知:(1)社会权利以及围绕社会权利实现而形成的制度安排并非是“自然而然”的过程,而是基本公民权和政治权发展到一定程度的产物,或者说,是人类社会进步的产物。从这个角度看,虽然在19世纪末期资本主义国家就出现了诸如《济贫法》(The Poor Law)、斯宾汉姆兰体系(Speenhamland Sys-tem)等社会救济制度,但社会权利在这些制度中是缺位的,因为这些制度把公共物品向底层社会的配置仅仅当作是一种救济,而非应得权利。随着公共基础教育和普选的盛行,社会权利才得到发展。(2)社会权利的实现在很大程度上并不是取决于进步的思潮和文化,而是更依赖于特定的制度机构和制度基础,尤其是与社会权相关的制度机构和制度基础(比如教育系统、社会服务系统以及公民组织)从其他领域的功能机构中(比如从生产的协调管理机构中)分化出来,并按照社会的原则独立运作。(3)实现社会权利的行动在最深刻的意涵上,挑战了由经济领域和政治领域运作而产生的社会不平等。正如马歇尔所指出的,在整个20世纪,实现社会权利的诉求不再仅仅是试图减少社会最底层阶级的贫困所带来的明显痛苦,而开始采取行动以改变整个社会的不平等模式;不再像从前一样,任上层结构原封不动,只满足于提高作为社会大厦之根基的底层结构,而是开始重建整个大厦,哪怕这样做可能会以摩天大厦变成平房的结局告终也在所不惜。同由此,马歇尔欲想彰显的是社会权利相对于经济权利、政治权利而言,具有其独特的价值指向,实现社会权利是社会的根本诉求,而这个根本诉求可以具体化为:用一套制度安排来保障公共产品的公平配置。在我们看来,马歇尔所讨论的社会权利及其实现的制度安排是同一个目标的两个层面,与中文世界所讨论的社会体制有相近的内涵。

  上述关于公民权利尤其是社会权利的论述,使我们在讨论当前中国社会体制改革时要进行更深层的思考,因为这个改革必然会涉及公共产品配置原则的设计。对此,我们不仅需要看到中国社会结构分层还在加速,贫富差距等问题短时期内还难以解决的现实,还需要考虑随着全球化、信息化和现代化的不断推进,社会的权利观念、欲望以及实现方式也在不断丰富提升的现实。这些都需要我们从战略上,整体地、系统地和可持续地来深入研判和把握,以使社会体制改革的推进真正能够促成和谐社会的建设。

  另一方面,马歇尔在阐述公民权的构成要素时,还强调了这些要素(即基本公民权利、政治权利、社会权利)既彼此独立又互为基础的相互关系。我们由此得到的启发是:虽然社会体制具有独立的价值诉求和运作逻辑,但其要实现自身的根本目标却必须得到政治体制、经济体制的呼应和关照。也就是说,我们在讨论如何推进社会体制改革时,不能仅仅就社会体制而谈社会体制。从新中国成立以来近60年社会体制形态和功能的演变历史中,我们或多或少可以看到这一点。

  

  中国社会体制改革困难的再认识

  

  近些年来,中国政府不断更新思路推进社会体制改革,并努力使之更适应于中国经济与社会发展的实情。概言之,相关改革主要集中在两个层面:第一个层面是国家开始从宏观政策的导向着手,在一定程度上扭转了上世纪90年代中后期以来形成的公共产品配置的市场化倾向,将许多重要公共产品的配置责任赋予政府部门,重新考虑如何使广大人民群众分享更多的改革成果。十七大报告里就明确提出,“到2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系,实现人人享有保障”。在实践上,政府从最低生活保障制度建设开始,逐步推进全民社保。比如,2007年7月,国务院发布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》,随着这项制度的启用以及城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗、城乡医疗救助制度的普及和完善,覆盖我国城乡居民的基本医疗保障制度体系将在预期内基本形成。通过上述政策和制度建设,公共产品配置的市场化倾向得到了进一步的扭转,政府公共部门在民生领域承担的责任得到进一步明确。第二个层面是国家开始通过行政体制改革和公共服务体系改革,逐步改善公共资源在政府体系内碎片化配置的现状,进而不断提升政府部门的公共服务能力。1998年以来,各级政府在相关领域不同程度地推行了体制机制改革。比如,中央政府为了在顶层更有效率地配置公共资源,基于大量调研,先后多次推动大部制改革;地方政府层面,如北京、上海等沿海发达城市都在一定程度上创新公共服务体系的运作机制,以使政府部门可以更好地满足社会对公共产品日益繁多的需要。

  上述举措对于当前中国社会体制改革起到了积极的推进作用。事实上,在中国特有的社会主义初级阶段,政府在基本公共物品提供和配置上承担主要责任具有相当的重要性,过早或太快地在社会领域接受市场化渗透都不利于社会体制自身的发展,因而就不利于实际改善民生的社会建设。不仅如此,正如前文分析所指出的那样,社会体制的有效运行很需要其他相关体制尤其是政治体制、经济体制的支持和配合,并需要相应的组织和制度条件作为依托。然而对于这些方面,人们从战略上的深度思考和研究还刚刚开始,如果得不到足够的重视,加快推进社会体制改革也许会面临来自深层次的瓶颈问题,至少体现在以下三个方面:

  首先,由于社会体制与政治体制(包括政府行政体制1在改革领域和改革进度上均不衔接也不同步,社会公共产品配置的关键决策的治理层级缺乏多元主体参与,进而影响了公共产品的配置与社会需求之间的吻合度。在现阶段,我国社会绝大部分的公共产品(比如教育、医疗)是按照中央政府一地方政府一基层政府的科层制等级体系自上而下依次配置的。在这一公共产品配置体系中最重要的是中央政府和地方政府,这两个层级决定了当前中国绝大部分社会公共产品的供给总量、质量、速度和配置原则。我们可以推想,如果在中央和地方这两个层面的公共资源配置过程中,来自社会的多元主体能够较好地参与决策过程,那么公共产品的配置就有可能提高其贴近社会实际需求的程度。但现实中,中国的政治体制改革采取了自下而上的渐变路径,即从微观改革、局部实验、体制外增量改革开始,逐步过渡到中观和宏观改革、全面推广和体制内存量改革。【9】因此,尽管从党的十七大以来就一直强调“社会协同,公众参与”,但在实践中,相关的实质性改革尝试仍主要停留于基层的街、镇层面,【10】而鲜有进入更高治理层级。@需要提醒的是,街、镇层面并不是公共资源配置的主要环节。由此可见,自上而下配置资源的社会体制改革与自下而上的政治体制改革间,由于存在诸多的不衔接和不同步,国家实际上很难根据社会实际需求来公平配置公共产品。

  其次,公共性的缺失进一步增加了公共产品公平配置的难度。我们在前文中曾提到,社会体制是由一套制度构成,这套制度要为公平配置公共产品发挥重要的保障作用。这里所提出的“公平”,其意义不在于人们通常讨论中所涉及的“形式公平”或“实质公平”,主要是社会不同利益主体在交往和协商中逐步形成的作为共识接受的公平。由此为出发点,社会体制的建设和改革离不开多方利益主体基于公共性(即超越极端个人主义或利己主义)对公共空间的塑造和维护。有研究指出,在当前中国,公共性不足已经成为当下中国社会建设面临的主要瓶颈。除部分的制度性因素外(如技术治理导致公共空间的碎片化),个体工具主义价值的盛行以及共识的缺失等因素都是阻滞公共性发展的重要原因。[¨J在公共性缺失的背景下,个体往往对与自身缺乏直接关联的公共产品配置失去参与热情,且不同利益群体也难以就公共问题达成实质性的协商与妥协,这就势必影响到整体社会公共产品公平配置的程度和水平。

  再次,社会组织低水平的发展现状成为社会体制改革进度的掣肘。社会体制改革的推进不仅有赖于相关制度环境的完善,而且需要匹配度高且富有活力的社会组织参与其间。国内已有一些实践向我们显示,现代社会组织不仅可以成为社会公共产品的重要供给主体之一,而且还是吸纳公众参与、反映社会多元需求的重要组织载体。从西方国家的既有经验来看,社会组织的快速发展,尤其当它们在公共服务体系和多层次国家治理体系中发挥重要作用时,它们就会成为社会权利得到有效伸张的重要基础。当前如何推进我国的社会组织健康、有序和有效发展,并使其在新阶段的社会建设中发挥积极作用,我们是可以从国内外已有的先进做法中获得一些灵感的。从总体上看,我国社会组织近些年来虽然在总量和规模上都有了强劲的扩张,⑥但社会组织参与社会管理和公共服务主体意识的提升还非常有限,社会组织活动资金来源的设计还没有纳入政府、市场以及社会本身的重视范围。社区层面快速发展起来的社会组织,大多仍停留于“自娱自乐”层次,或仅提供“俱乐部产品”,而没有发挥表达群体诉求、参与公共管理或提供公共产品等积极功能。中国社会组织发展的如此状态其实不仅不利于政府职能转变,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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