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余盛峰:只问政体,不问国体?

更新时间:2012-04-24 10:53:46
作者: 余盛峰  

  

  一个世纪之前,正当袁世凯复辟帝制的关口,梁启超发表了雄文《异哉所谓国体问题者》。针对杨度、严复等借讨论“国体”问题为由,鼓吹改共和为君主制之论调,梁启超通过区分“国体”与“政体”(在晚清的宪政思想中,国体与政体概念一般不加区分地使用),抨击了筹安会六君子“国体优先论”的主张,并明确表达了自己作为立宪主义者的姿态。梁启超指出:“常在现行国体基础之上,而谋政体政象之改进,此即政治家唯一之天职也。苟于此范围外越雷池一步,则是革命家或阴谋家之所为”。“夫变更政体,则进化的现象也,而变更国体,则革命的现象也”,在此时的梁任公看来,进化无疑优于革命,因而,政体问题也应当优先于国体问题。他进一步指出:“夫立宪与非立宪,则政体之名词也;共和与非共和,则国体之名词也。”所谓“只问政体,不问国体”,盖在于“政体诚能立宪,则无论国体为君主为共和,无一而不可也,政体而非立宪,则无论国体为君主为共和,无一而可也。”

  这一思想,对于中国后世的自由主义者产生了深刻影响:其主流观点均是主张政体问题先于国体问题,立宪议题先于民主议题。其政治方案,则一般主张通过政体改革推动宪政变革,经由宪政变革推动民主进程,如果走上相反的“激进道路”,则无疑是“反动”的做法。也正是自此之后,在中国宪政思想的语境中,国体问题与政体问题的断裂开始出现。进入改革时期之后,“国体”概念更被视为马克思主义的历史遗留物,乃至成为未来“政体”改良的绊脚石。

  应当看到,梁启超在袁世凯称帝迫在眉睫的历史时刻所提出的政体优先论,它首先是以防御为进攻的论辩策略的产物。表面上,梁任公提出以立宪与否作为判别政体优劣的标准,但其实质,则在反对变更国体,是要捍卫共和国体的底线。

  亚里士多德早已指出,政体的分类一旦与利益获取和维系准则联系之后,其所发生的变异是极为繁复多样的。政体分类的确定不仅仅是政权的组织形式问题,同时还包括一定形式的政权组织在实质上维护哪个社会集团利益的问题,也就是说,在早期古典的政体学说中,其实也包括了关于权力归属即国体问题的研究。马克思主义的政体学说同样继承了这一传统。但是,改革时期的法政话语完全抛弃了这一思想传统,把孩子连同洗澡水一同倒掉。其结果是,知识界在面对近三十年来一种新型的党治制政体时,缺乏具有起码解释力的概念工具和论述框架。在一般的宪政学术话语中,总是纠缠于类似君主制、贵族制、民主制,以及有关正态与变态政体的分类方法(亨廷顿实际上早已在《变动社会中的政治秩序》一书中,将党治制视为继君主制、贵族制和民主制之后出现的第四种政体形式)。在这同时,也忽视了晚近以来中国政体其名实不符与日俱增的现象。在这其中,既包括政体形式所展现的权力结构相悖于名义国体所宣示的权力归属;也包括有关政体的一系列法律修改所透露的微妙变化。

  1980年代以来,特别是在进入21世纪之后,中国的政体样态发生了许多重大变化。从正式的宪法表述,中国的政体是人民代表大会制,这是一种围绕并针对“人民民主专政”所型构的政体模式。但这套表述与相关制度在1980年代开始,特别是进入“社会主义法治国家”建设时期以来,发生了诸多重大变化。征之宪法条文,就可以发现若干线索。这里举几个例子:其一,1982年宪法对全国人大常务委员会权威的树立,就是一个创新性的条文。全国人大常委会自此享有立法权,而在此之前,全国人大常委会仅仅有权力通过个别法令,以及修改现存法律的个别条款的权力。与此同时,人大常委会也保留了1978年宪法第二十五条第一次赋予的解释宪法的权力,现在则又明确享有监督宪法实施的权威。这个条文在以前的宪法中也是没有的,包括1982年宪法草案也没有。其二,根据1982年宪法,全国人大是“最高国家权力机关”,国务院是“最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。”但在实际运作中,正像人们已完全习以为常的,政治权力完全集中于国务院,而非全国人大或人大常委会。其三,在宪法条文中,关于总理的职权也有模糊性。在宪法草案和最后颁布的宪法中文版中,关于总理职权的措辞都是规定国务院“实行总理负责制”,但在宪法草案通过后和新宪法最后颁布前,有关第八十六条就有不同讨论。张友渔先生就解释说,在国务院的执行会议和全体会议上,可以采取集体讨论,但集体讨论不得与总理的最后决定权发生冲突。可以发现,这里就有从“最后决定权”到“全面负责制”措辞的变化,显而易见,在缺乏相关行政程序的制约下,“民主集中制”也终于真正瘸腿了。

  可以看到,正式宪法中有关中国政体的表述——“人民代表大会制”——在1980年代以来处于被逐步架空的过程。不仅是在选举领域所呈现的农民与工人阶层所占的畸小比例。而且,由于人大常委会以及人大常委会法工委等专门机构的兴起,以及国务院与各部委机构,包括总理与部长负责制的全面推行,以及文官系统组织内技术官僚的大量兴起,实际上已经架空了“人民代表大会制”作为普遍公意表达机关的可能性。在目前的实践中,实际的政体结构是三架马车:全国人大常委会委员长、总理、中央军事委员会主席,而在这三者之间也不存在所谓的最终决断者,其真正的决断者当然是中国共产党。在这过程中,产生了许多新的棘手问题,比如双重代表制的问题:基于人民主权理论的人民代表大会制和共产党对人民的代表制之间的内在矛盾。这同时也隐藏着一些更为深层的政制难题,比如:当下的主权理论和国体理论的表述,实际上处于名实不符、模糊妥协的混乱状态。

  十七大报告指出:要坚持党的领导、依法治国和人民当家作主的统一。这是当下中国有关国体(主权)样态的官方表述。从这一表述可以看到,它实际是通过尽量模糊化和妥协性的处理,试图从中建构出一种新旧杂糅的政体样态。一方面是人民当家作主的正当性,另一方面是执政党领导人民的正当性。还有一层则是晚近的法律治理的正当性。在这套有关政体样态的新型表述中,“依法治国”成为了人民主权和共产党领导之间的粘合剂,以处理两者之间衍生出来的那些内在矛盾。其中的逻辑是:经由一种具有全球普适性的法治话语,通过官僚科层的技术操作,借助法律规则作为沟通各大系统的媒介,弥合、摆平乃至掩盖各种实际的矛盾。可以看到,这样一种政体形态,显然难以回应当下与未来所将面临的巨大挑战。

  亚里士多德认为,“一邦之内,愿意维持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”。规避国体(主权归属)问题,而期望依靠“依法治国”策略(以及各种技术性的法律手段)解决政体问题。这种鸵鸟策略,历史已多次证明其失败命运。在所谓国体与政体之间,并不存在孰先孰后的安排,而毋宁是一体的。在当下,如果依然坚持政体问题的优先性,割裂政体与国体问题的联系,不深入探究主权者归属之问题,不重新反思国体问题的复杂性,不重新面对主权理论在当下所面临的困境,不重新恢复国体与政体问题的共存性,就难以回应这个时代的政治危机。

  如何切近观察正在发生的演变,及其逻辑、动力与方向;如何塑造优良政体的分立制衡体系(以促成统治集团内部的均衡和统治者与被统治者的均衡);如何克服政体样态与日俱增的名实不符的加剧,避免政体腐化而导致的政治崩溃。所有这些,都需要跳出政体,再言政体。

  

  原载于许章润主编:《历史法学》第五卷,优良政体,2012年,法律出版社。

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