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马岭:我国1949—1954年的政体、宪法形式及其反思

更新时间:2022-07-09 00:19:43
作者: 马岭 (进入专栏)  

   提要:人民代表大会制度的基础是普选,该制度由若干板块构成,其中人大系统是主干,而在1949—1954年期间,上述因素还处于缺位状态。当时我国的政体形式有三个特征:政协是国家最高权力机关;由政协产生中央人民政府;由中央人民政府产生其他国家机关,因此人民代表大会制应确立于1954年《宪法》而不是1949年的《共同纲领》。这一时期我国的宪法形式既不是单一文本的成文宪法,也不是不成文宪法,而是由《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》和一系列宪法性文件构成的多文本成文宪法,这与我国历史上绝大多数由单一宪法文本构成的成文宪法有明显不同,是一种短期存在的特殊的成文宪法形式。在多文本成文宪法中,各文本效力有高有低,最高的应是最高机关制定、确立政体形式的宪法性文件;在这一模式下宪法性法律的情况较为复杂,其中有的是宪法的一部分,地位较高,有的是法律,地位较低。

  

  

   1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》),长期以来被认为在1949—1954年期间起着临时宪法的作用,“相当于当时的国家根本大法的形式”,“在我国建国之初发挥临时宪法作用”。同时,《共同纲领》也往往被视为“确立”了我国的人民代表大会制度,如认为《共同纲领》“以临时根本法的形式确认了人民代表大会制度为人民民主政权的组织形式”,《共同纲领》“正式确定了人民代表大会制度为我国的政权组织形式”,等等。笔者认为从人民代表大会制度的基本特征,如由人民选举产生人大,人大在其中是主干、居于核心地位等因素来看,这些“通说”值得商榷。由此连带出来的问题是,当时确立政体的宪法性文件仅仅是《共同纲领》吗?是否还应包括《中央人民政府组织法》以及《政协组织法》?甚至更多?这一时期的宪法形式究竟是什么?是成文宪法还是不成文宪法?

  

   一、人民代表大会制确立于1954年《宪法》而不是1949年的《共同纲领》

  

   人民代表大会制度是指,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;在这一制度中,人大处于至高无上的地位,其他国家机关都由它产生,对它负责,受它监督,这些机关无权监督和制约人大。那么《共同纲领》确认的政体是否符合人民代表大会制度的这些特征呢?

   (一)人民代表大会制度产生的基础是普选

   在人民代表大会制度中,全国人大和地方各级人大都由民主选举产生,这是人民代表大会制度建立的基础,表明人大与人民的关系——人大的权力是人民授予的,由人民选举的代表组成人大,这是其正当性所在。虽然《共同纲领》第12条第2款也规定:“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”但由于“当时中南地区、西南地区的军事行动还没有结束,土地改革还没有彻底实现,各界人民群众还没有充分组织起来,还不能进行全国范围内的普选。”“在1949年新中国成立时,由于条件不具备,还无法立即建立全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,还不能立即实行人民代表大会制度。”也就是说,由于当时没有进行普选,所以全国和地方各级人民代表大会并没有召开。根据《共同纲领》第13条第2款的规定:“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”,而政协成员主要是由中国共产党和各民主党派人士及人民团体的代表组成(非公民选举),这使其更像一种精英协商的政治体制,有一定的“贵族政体”色彩。

   我国第一部《选举法》于1953年2月颁布,1953年下半年到1954年6月完成了中国历史上第一次普选。1954年6月至8月,全国县、市、省由下至上逐级召开了人民代表大会,并选举产生了全国人大代表。1954年9月15日至28日第一届全国人大第一次会议在中南海怀仁堂召开,这意味着人民代表大会制度建立起来了。因此1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》才应是人民代表大会制度建立的标志。第十三届全国人大常委会副委员长、中国法学会会长王晨指出:“1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议,标志着我国人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过了新中国第一部宪法,明确规定:‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。’这就以国家根本法的形式,确立了人民代表大会制度这一根本政治制度的宪制基础。”即“标志着我国人民代表大会制度在全国范围内建立起来”的是1954年的一届全国人大一次会议,而不是1949年的政协第一届全体会议,“确立人民代表大会制度”的是1954年宪法,而不是1949年的《共同纲领》。

   (二)人民代表大会制度的主干部分是人大系统

   在人民代表大会制度中,有人大系统、政府系统、法院系统、检察院系统等等,它们共同构成了人民代表大会制度的若干板块,其中人大系统是主干部分,其地位高于其他系统,是人民代表大会制度的核心。

   首先,在人民代表大会制度中,人大系统不能缺位。1949—1954年期间不仅全国人大缺位(1954年9月才成立),地方各级人大也基本都处于缺位状态。根据《共同纲领》第14条的规定,当时情况下,“在地方,向人民代表大会制度过渡是通过城市军事管制委员会和人民代表会议”。而当时一些地方成立的“人民代表会议”并不能等同于后来的人民代表大会,“从性质上说,代表会议还只是个咨询机关,而不是权力机关,它只有权反映人民的意见和要求,对军管会和政府工作进行讨论,提出批评和建议。”虽然在当时这些过渡性措施是历史的、现实的选择,有其合理性甚至必然性,但从逻辑上说,一个没有全国人民代表大会和地方人民代表大会的政权组织形式还能称之为人民代表大会制度吗?我们或许可以说人民代表大会制度中没有国家主席、没有检察院,这个制度还是存在的,只是不健全而已(如1975年《宪法》),但我们很难想象一个没有人大的人民代表大会制度是什么状态。因此我国人民代表大会制度的确立应是1954年,1954年《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”其第21条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”在此没有政协代行全国人大的工作,全国人大不再有替身,它本身就是国家最高权力机关,地方人大也不再是“人民代表会议”那样的咨询机构,而是1954年《宪法》第55条规定的“地方国家权力机关”。

   其次,在人民代表大会制度中,人大处于至高无上的地位。在人民代表大会制度中,人大系统不仅不能缺位,而且应处于核心位置。而《共同纲领》第12条第1款规定:“人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府”,在这里“人民代表大会和人民政府”是并列的,人大的至高无上性并不明确,这与1954年《宪法》确定的人大地位有明显不同。在实践中,这一时期各地人民行使国家政权的机关实际上是“各级人民政府和军事管制委员会”,而不是“各级人民代表大会”,也不是“各级人民代表大会和各级人民政府”。此外,《共同纲领》第12条第2款规定:“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”但《中央人民政府组织法》并没有就中央人民政府作出相关规定,只规定了中央人民政府委员会的组成、职权、领导体制、会议等内容,而中央人民政府委员会与中央人民政府是什么关系,也不明确,“中央人民政府”只是出现在《中央人民政府组织法》这一法律的名称中,似乎包括中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署,是这些机构的总称。有学者认为中央人民政府“由中央人民政府委员会及其所属政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署组成”。中央人民政府委员会是“中央人民政府的首脑部分,对外代表国家,对内领导国家政权,是当时国家权力的最高领导机关”。由于当时全国人大尚未召开,因此处于最高地位的是代行全国人大职权的政协,政协闭会期间是“中央人民政府”,这与人民代表大会制下全国人大闭会期间,全国人大常委会是国家最高权力机关的体制也明显不同。

  

   二、1949—1954年我国的政体是什么

  

   1949—1954年期间,我国的政体形式如果不是人民代表大会制度,那是什么?根据《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》等宪法性文件的规定,这一时期的政体有三个特征:中国人民政治协商会议的全体会议代行全国人民代表大会的职权,是国家最高权力机关;中央人民政府由政协全体会议产生;中央人民政府再产生并监督其它国家机关。

   首先,政协是当时的国家最高权力机关(执行全国人民代表大会的职权),而政协是执政党与参政党进行合作和政治协商的机构,实际上是一个党派机构,即国家最高权力机关是一党领导、多党合作的党派组织。

   其次,由政协全体会议产生中央人民政府,中央人民政府对政协负责,政协全体会议与中央人民政府之间是一揽子授权。即政协全体会议不是选举产生若干国家机关,分别授权,而是只产生一个国家机关——中央人民政府,二者之间的权力分配是:关于政协全体会议的权力,“在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权”。而中央人民政府委员会的权力有十项:(一)制定并解释国家的法律,颁布法令,并监督其执行。(二)规定国家的施政方针。(三)废除或修改政务院与国家的法律、法令相抵触的决议和命令。(四)批准或废除或修改中华人民共和国与外国订立的条约和协定。(五)处理战争及和平问题。(六)批准或修改国家的预算和决算。(七)颁布国家的大赦令和特赦令。(八)制定并颁发国家的勋章、奖章,制定并授予国家的荣誉称号。(九)任免各项政府人员。(十)筹备并召开全国人民代表大会。从中可以看出,政协几乎把所有国家权力都授予给了中央人民政府,使其拥有大部分立法权,全部行政权、司法权和军事权。

   再次,中央人民政府产生并监督其他国家机关,这些机关共同存在于中央人民政府的框架之内(互相平行),有议行合一甚至议事行政司法合一的特点。《中央人民政府组织法》第5条规定:“中央人民政府委员会组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。”根据这个体制,中央人民政府委员会统揽所有国家最高权力,在它之下设置的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署均由它产生、对它负责、受它监督。

   这三个层次不论哪一层都与1954年宪法确立的人民代表大会为最高权力机关、它产生并监督其他国家机关的体制有较为明显的差异。笔者认为,这一时期的政体形式可以概括为“以党领政”,其中政协作为中国共产党领导下的人民统一战线组织处于最高地位,统领一切国家权力;中央人民政府作为受政党统领的“国家政权机关”掌握所有国家权力,集立法、司法、行政、军事权于一身,是国家权力高度集中的模式。

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《甘肃社会科学》2022年第3期
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