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贺雪峰:论农村基层组织的结构与功能

更新时间:2010-12-29 10:52:08
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

  摘 要:取消农业税后,全国农村开始了多轮、全方位的乡村体制改革。从我们近年来在全国农村调查情况来看,乡村体制改革在很多方面过急过快,很多时候缺少对改革方案的深思熟虑,不顾实际情况一刀切的问题也很严重。当前乡村体制改革存在的最大弊病是缺少对乡村基层组织性质的理解,从而将乡村体制改革变成了头痛医头、脚痛医脚的改革,其原因主要是缺少对中国农村基层组织性质及其功能的认识。我们通过分析当前中国农村基层组织的功能,农村基层组织体系所面对的农村社会本身的特征以及农村基层组织的性质,以此反思建国以来尤其是改革开放以来农村基层组织建设的经验教训。

  

  关键词: 农村基层组织; 党建 ;现代化 ;结构与功能 ;乡村体制改革; 乡土性

  

  一、农村基层组织的功能定位

  

  中国启动现代化以来的一个基本特征是不断强化农村基层组织建设,并试图通过强有力的基层组织建设,将农村纳入中国现代化的事业中来。农村基层组织建设是国家政权建设的重要组成部分(除基层组织建设以外,国家政权建设还包括公民教育、民主政治建设等),农村基层组织建设的成败决定了中国现代化进程的顺利与否。杜赞奇认为,民国政权之所以会失败的一个重要原因是在国家政权建设中,农村基层出现了严重的“基层政权的内卷化”,因为基层政权的内卷,使国家从农村提取资源变成了赤裸裸的剥夺与强制,从而引起农民的强烈不满,最终导致革命的发生[1]。

  新中国之所以能够取得巨大的现代化建设成就,核心是建立了一套强有力的基层组织及动员体系,尤其是人民公社“三级所有、队为基础”的制度。人民公社不仅仅从农村提取资源用于中国现代事业的建设,而且有力地整合了农村社会内部的资源,并为农民提供了一套有力量的意识形态话语。人民公社解体以后,农村基层组织涣散,国家却仍然希望从农村提取资源用于现代事业的建设,结果在很短的时间,“三农”问题成为全国最大的问题,促使国家在2000年前后进行农村税费改革以至取消农业税。

  取消农业税之前,20世纪90年代的三农问题就并不只是国家从农村提取过多的问题,而且有农村基层组织黑恶化,农民生产生活的基本秩序难以维系的问题,比如农村公共品供给的严重不足。取消农业税后,国家不仅不再收取税费,而且发放各种补贴,粮价也有较大幅度上涨,农民实际收入有了很大的增长,但由于乡村组织的退出,农村基本的生产生活秩序仍旧成问题。

  最近几年,中央进行社会主义新农村建设,向农村投入大量资源,有力地改变了农村的基础设施条件(比如电、路等),但是,中国的现代化建设是一个不断伴随剧烈改变的运动,当前人财物不断从农村流出,农村基本秩序的维持不仅需要有自外而内的资源输入,而且需要有强有力的组织力量的介入。人民公社从农村提取资源的成功是建立在较少的农村社会组织,相对一的传媒,强有力的意识形态宣传,以及频繁的政治运动基础上的。当前的农村社会,农民流动规模极其巨大,各种复杂的力量和意识形态渗透进入农村农民收入提高了,但他们的消费欲望增加得更快。农民温饱解决了,但他们感到社会政治和文化上更边缘化了。农民的绝对生活水平提高了,相对生活水平却下降了,等等。这些都构成了中国现代化进程中必须面对的问题。面对这些问题,国家不只是要向农村输入资源,而且要有一个强有力的基层组织体系将资源有效地分配下去,以让资源最有效地发挥作用。

  中国农村人口占全国人口的绝大多数,当前农村正处于快速变化和农民大规模流动状态,农村会产生各种难以预料的问题,会遇到各种不期而至的风险。因此,必须建立一个具有灵活性同时又具有强大能力的基层组织体系来应对现代化进程中可能出现的各种问题、风险或危机。如果依农村社会的状况,可以将中国现代化划分为三个阶段,一是自晚清启动现代化以来至建国前。这一阶段,国家试图加深对农村社会的提取,但国家无力重组农村基层社会,农村基层社会因为国家过多的提取而渐趋无序,最终,农村社会的无序构成了当时中国现代化的最大挑战。二是建国以来至分田到户前,尤其是人民公社时期。这一阶段国家借革命的力量,彻底重组了农村基层社会,国家不仅从农村提取了大量资源,而且成功地改造了农村社会,农村充当了中国现代化强有力的大后方、稳定器和原始资本积累的提供者。这一时期的重要特点是国家强力控制农村基层社会,不仅从政治、社会和文化上强力控制,而且从经济及组织上强力控制。三是分田到户以来至现在,乃至将来相当长一个时期。这一阶段,国家不再强力控制农村基层社会,人民公社时期从政治、文化、社会、经济乃至组织上对农村的强烈控制削弱了,解除了。改革开放以来,不仅人民公社体制解体,而且农村社会的政治、文化、社会和舆论环境发生了巨大变化,阶级成分被取消,阶级斗争不再是正确的治理手段。思想文化多元化,来自城市的价值观对农村社会殖民,致使农村本身的文化边缘化。农民不仅在文化上边缘化,而且在社会、政治上边缘化。农村社会的内聚力极大地降低,农民越来越呈现为原子化的状态。进入20世纪90年代以后,农村出现了农民职业的多元化,农村社会的分化,农村由熟人社会向半熟人社会转化,农村社会整合难度更大。市场化是与城市化同步进行的,农民进城务工经商,将外出务工经商的收入带回到农村,农村社会因为农民外出务工经商带回大量资源,村庄变得更加繁荣。然而,随着市场经济的深化和城市化的加速,进城务工的农民越来越多地转移进入城镇,农村出现了人财物的绝对流出,在这个过程中,资源流出进一步削弱了农村社会内生秩序的能力,农村社会的无序化加剧。

  而分田到户以来的农村又可以分为两个不同的时期,分界点是农村税费改革。农村税费改革(取消农业税)前,国家仍然试图沿着人民公社时期的经验从农村提取资源,但到了20世纪90年代,农民负担成为中国社会的关键词,成了整个社会关注的焦点。农民负担的根本问题不只是在于其重,而且表明,离开人民公社这样的组织体系,国家很难找到与农民进行交易的有效手段,其中治理“钉子户”的难题就是一个典型例子①。

  取消农业税后,国家不再从农村提取资源了(因为也提取不了资源了),且国家转而向农村投入越来越多的资源,启动了庞大的社会主义新农村建设运动。国家资源的注入对于保持农村社会的基本秩序是十分重要的,但是,国家资源的投入也要有一个强有力的基层组织体系来接应。取消农业税前,农村基层组织向农民收取税费中的至少一项合理费用是共同生产费,因为农民在农业生产中有共同生产的支出项目,离开了强有力的农村基层组织,农村社会往往不能自动组织起来解决共同生产所面对的难题。基层组织通过一定的行政强力介入农村共同生产事务中,就有效地解决了农民在生产中的合作难题,降低了生产成本。取消农业税后,乡村组织不再介入农村共同生产事务中,致使一些地方农民共同生产事务不再能得到有效解决,农民不得不以私人品来代替公共品,从而不得不支付高昂的生产成本[2]。也就是说,取消农业税,在某些方面反而导致农民生产成本的增加,农民只少交了一点钱,却多受了很大的损失。

  取消农业税后,国家开始向农村注入大量资源,但是从治理角度看,其中相当一部分资源的注入是低效甚至是无效的。比如给农民的直接补贴,如粮补、种子补贴、农机补贴。尤其是2007年开始在山东、河南等省试点的电器补贴。如果自上而下的资源只是补到农户个人,是不能解决农村面临的严重公共品供给困难及农民集体行动的困境。国家可以撒胡椒面似地将补贴发给每个农户,却难以直接将外来资源用于重建及维系农村基层的秩序,尤其是提高集体行动的能力。

  也就是说,分田到户以后,一直到取消农业税后,因为传统秩序的瓦解,人民公社解体,城市文化的入侵(通过电视、媒体等),尤其是农村人财物向城市的转移,使得农村社会再次面临失序的问题。没有稳定有序的农村,中国漫长且艰难的现代化进程中,不确定因素将进一步增多。要让农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池,我们就要面对中国现代化进程中国家与农村的结构性关系,尤其是国家一方面从农村提取,一方面要改造农村,一方面又要求农村稳定的复杂关系。

  过去一百多年来,及今后数十年,农村人口都占到中国人口总数的绝大多数,农村稳定与否直接关涉中国的稳定与否。不仅如此,在现代化进程中,如果中国农村不仅仅是自身有序,而且可以消减城市社会和中国现代化的不确定性压力,比如农村为城市工业化提供原始资本积累,为城市周期性的经济危机尤其是现在加入世界经济体系所可能发生的世界性经济周期对中国的严重影响而提供稳定器的作用,农村就不是中国现代化的负面因素而是正面力量。中国史无前例的现代化之路必然会有艰难险阻,而庞大农村社会向城市的顺利过渡则是中国现代化成败与否的关键。一个稳定的农村是中国应对现代化中可能出现各种危机的万应灵药。

  而在整个中国现代化进程中,农村必然要发生翻天覆地的变化,包括观念、文化、经济、社会、政治、组织、信仰与价值等全方位的转变。无论是国家政权建设,从农村抽取资源,重组农村基层社会,改变农民传统,重建现代性等,都需要在一个相对稳定有序的进程中实现。农村社会巨变包括很多方面,不同时期有不同的内容,但关键恰不在于具体的某一项专门的变革上,而在于在整个中国现代化进程中,农村社会都会变。因此,我们必须有一个有能力来应对农村社会巨变的体制与体系。

  总结一百多年来农村社会的变化,虽然不同时期农村社会面临着不同的任务,但农村社会都会有着无穷的任务。不是某一项特殊的事务,而是由众多特殊事务所构成的一般性事务,成为了国家必须要正面应对农村社会的处境。不同时期农村的具体事务会发生变化,国家应对农村社会的具体方式因此也会发生变化,这个进程中,国家要应对农村社会,国家要有强有力的治理乡村基层社会的能力,却是不能变的。国家必须以强有力的治理基层社会的能力之“不变”,来应对农村基层社会可能的“万变”。

  国家治理基层社会的能力,大致与三个方面的因素有关,一是国家与农民的关系状况,尤其是经济关系的状况。比如国家是否要从农村提取经济资源。二是国家的意识形态能力。三是国家与农村基层社会打交道的能力[3]。由于国家现代化建设已经取得的成效,国家越来越有能力从经济上反哺农村了。但国家的意识形态能力却可能有所下降,或者说在当前农村社会人财物流出,社会意识形态多元化和社会分化加剧的情况下,国家很难再借助单一的意识形态来维持农村的秩序。因此,国家借农村基层组织与农民打交道的能力就变得极其重要,或者说仍然是极其重要的(因为基层组织过去以来一直重要,虽然个别时期我们没有足够重视农村基层组织)。

  当前有一种说法是,国家不再向农村收税了,因此也就不需要农村基层组织了。或者说,现在农村计划生育也好做了,税费也已经取消了,因此,农村基层组织也就没有存在的必要了。这种说法实在是大错,其错处有二。一是将在中国整个现代化进程中具有极其关键的一般性功能(基础性能力)的农村基层组织等同于完成特殊任务的组织。农村基层组织的产生是应中国现代化长征的现代性彻底改变和改造农村的需要而产生的,是一项一般性功能,而收税和计划生育只是两项特殊的任务。二是以为农村社会只有几件特殊的事情需要处理,而没有意识到中国现代化的过程是一个持续地改造、改变、利用农村社会的庞大工程,一项旧任务完成了,数项新任务又起来。如果我们只看到一项又一项具体的任务,就必然要一项又一项具体地去应对,就必须在基层组织设置上犯“头痛医头、脚痛医脚”的老毛病。

  不是因为要从农村社会提取资源,不是要重组农村基层社会组织结构(以适应其现代性变迁),不是要解决农村公共品供给的难题,不是要计划生育,不是要扶贫济困,不是要防止农村邪教的传播,不是要进行新农村建设,而是要利用、改变和改造农村,国家必须要有一个强有力的基层组织体系来维系农村社会的基础秩序,包括要逐一完成比以上各项事务多得多的具体任务,从而一般性地理解农村基层组织在中国现代化进程中所具有的功能性责任(任务),而不是特殊地理解农村基层组织的重要性,这是我们理解农村基层组织性质的前提。从具体任务的角度来理解农村基层组织,以为国家不再从农村提取资源就可以不管不顾农村基层社会,实在是对农村缺少理解②。同时又轻视了“没有农村的稳定,就没有中国的稳定”这句话所包含的大智慧。(点击此处阅读下一页)

本文责编:jiangxl
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文章来源:《天津行政学院学报》2010年11月第六期
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