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史啸虎:地权归农是扩大内需的主要途径

更新时间:2008-11-25 17:08:03
作者: 史啸虎 (进入专栏)  

  

  据报道,自中央政府推出四万亿投资刺激经济计划后,国家发改委又开始起草刺激国内消费方案。方案涉及调高个税起征点,大范围提高社会工资,建立对低收入阶层补贴的长效保障机制以及提高住房货币补贴的标准等数个领域。我觉得,这些旨在扩大内需的政策措施尽管也能在一定程度上达致扩大内需的目的,但却解决不了根本问题。这是因为中国的所谓扩大内需恐怕并非仅仅是一个经济政策或措施的问题,而可能是一个足以体现我国政治改革严重滞后现状的大问题。因此,如果我们仅仅从经济角度看问题,或者说,如果我国的经济发展惟有依赖于推出什么必要的刺激经济政策而不是同步进行必要的体制改革,其实是根本解决不了所谓扩大内需问题的。

  过去十年里,我们已经推出过许多有关扩大内需的经济政策,如加大低收入阶层的补贴,增加政府对教育和医疗卫生事业投资,推出保障性住房和廉租房政策以及增加农业甚至农民的粮食补贴等等亲民性政策措施,但奇怪的是,我国的所谓内需,也即消费率,却始终难以扩大,甚至呈逐年下跌之势。比如,从2000年以来,我国的消费率逐年降低,其在拉动GDP增长中的作用也随之逐年弱化,分别从2000年的65.1% 和5.5个百分点直落到2006年的39.2%和4.3个百分点,而同期投资率及其对经济的拉动作用则从22.4%和1.9个百分点迅速增加到2006年的41.3%和4.6个百分点。相比之下,同期世界平均消费率却始终在70%以上,而投资率则只有20%出头。如果再加上我国这些年净出口率的不断攀升,可以说,我们这么一个大国的经济发展这些年来竟然一直是依靠不断加大的投资和增多的外贸出口而不是依靠提高国民消费所支撑的。

  中国消费率长期持续低迷,不仅反映了我国的经济发展政策中存在着巨大的缺陷,而且还反映了我国在国民分配制度上存在着巨大的社会不公。伴随着消费率低下的还有政府财政收入的增长速度始终以比GDP增速高一倍或以上的速度快速增长。自1999年的1.14万亿元人民币猛地增长到2007年的5.1万亿元人民币,增长了4.6倍。同期居民消费水平却只增加一倍略多些,而人口占比近三分之二的农民消费水平的增长甚至连一倍也不到。一方面,我国经济在快速发展,另一方面,广大国民,特别是占人口大多数的农民却很少分享到GDP高速发展所带来的切实利益和实惠。这些年里,我国的城乡差距和贫富悬殊程度丝毫没有给我们面子,一直在无情地扩大。实践已经证明,如果我们仍然依赖于扩大投资来促进经济的发展,结果只能是降低而不是扩大内需。或者说,如果我们不同时推进经济和政治体制的改革,结果也只能是加剧而不是减弱现存的社会不公,而且也消除不了似乎离我们越来越临近的社会危机。可见,如果这次我们应对是次国际金融危机的新经济政策弄得不好,仍然企图依靠扩大投资而不是扩大内需,也真有可能会给我们带来巨大政治风险。那么,我国国民消费水平长期低下的根本原因究竟在哪里呢?

  不少学者认为,我国消费率低下是由于我国的教育和医疗事业的社会公益性较差而国民的社会保障程度又较低所造成的。这些观点都是对的。因为政府提供这些社会公共服务产品越少,国民也就越不敢花钱。可是,这些年里政府也的确在不断地加大对这些社会福利事业的投资,按说我国的消费应该与之同步走高,但为何我国的消费率却不领情,一再地逐步走低呢?显然,我们应该另寻原因。

  据中国年鉴公布的数据,1999年我国城镇居民人均可支配收入为5854元,而农村居民人均可支配收入为2210元,前者是后者的2.6倍。但到了2006年,我国城镇居民人均收入增加到11759元,而农村人口可支配收入则增加到3587元。两者之间的差距增大到3.2倍。如果将教育医疗和社会保障等社会福利上的差距也包括进去,我国城乡居民之间的收入差距实际上可能远大于5-6倍。收入水平低下必然导致消费水平低下。最新数据显示,今年前8个月社会消费品零售总额为6.8万亿元,其中,市县零售总额为5.4万亿元,县以下消费品零售额仅为1.4万亿元。可见,我国最新的农村人口消费水平也仅为城市的四分之一稍强。上述这些数据所反映出的事实已经很令人震惊了,但更令人震惊的是具有这些如此低下收入和消费水平的农村人口数量却不是少数,而是占到了全国人口的百分之七十!换句话说,如果我国广大农民的消费水平即便只提高到城市居民的水准的一半,我国也不再会存在什么扩大内需的问题了。这表明,造成我国长期内需不振和消费率低下的原因可能有不少,但最主要的原因就在于广大农民的长期贫困。

  那么,造成我国广大农民之所以如此贫困的原因又在哪里呢?这个问题的答案其实很简单,那就是在时下自称早已是市场经济国家的中国还普遍存在着的一个巨大的社会不公:城市人可以拥有所从事产业的资产所有权及自有房产的抵押融资和交易权,而人口数量占比多达近三分之二的农村人却没有。

  众所周知,土地是第一产业农业的最主要资产,也应该是第一产业的从业者——农民的最主要的财产。但长期以来,我们坚持的土地集体所有制却从根本上割裂了农民的财产权。现有的土地制度试图通过赋予农民土地的承包经营权来掩饰或缓冲该制度对农民财产权的实际上的剥夺。但是,农民的土地承包权和自有宅基地住房的不能抵押融资也不能交易的历史和现实却将我国农民长期以来遭受巨大的经济剥夺和社会歧视的状况暴露无疑。其实,赋予农民有保障的土地所有权(含宅基地住房的商品交易权),就如同第二和第三产业的从业者拥有自有资产的所有权一样,本来就是第一产业农业的从业者——农民天然应该享有的合法权益的题中之意。可我们却为了一个教条主义的公有制的意识形态理想将其否定了至少五十年之久。

  最近,我们试图在不改变现有土地集体所有制度的基础上,通过允许农村土地使用权流转的方式来达致提振和扩大内需的目的。这种做法比起原有的只能由政府征用土地才能导致土地所有权和承包经营权(使用权)转移的规定是要进步一些。因为它终于承认了土地承包人所拥有的土地使用权不仅仅有使用价值,也还有一定的市场商品价值。但是,土地所有权的市场商品价值又在哪里呢?所以,这种回避了土地所有权的土地使用权流转政策无论在法理上还是在实践中仍然存在许多重大的难以克服的问题。

  比如,无视所谓土地集体所有权人权益却允许土地使用权流转或入股合作社(原来也包括入股公司,后被停止)的政策做法是违背法理的。倘将来土地所有权人对这种土地经营权流转交易或入股协议提出异议并依据刚颁行的《物权法》去主张自身对所流转土地的所有权益时,我国的现有民法体系必将出现难以想象的也是难以修复的混乱。再如,在政府主导的土地使用权流转中,饱受诟病的政府既是土地流转市场的交易方又是土地流转市场的监管方的双重身份并没有得以改变。这不仅违背了公共服务型政府的改革宗旨,也违背了土地流转交易的市场公正性原则。还有,政府不是通过对土地市场加以监管并征收土地交易税的方式来保障国家利益,而是通过改变土地用途和采用所谓招拍挂方式直接从所介入的土地流转交易中来获取巨额级差地租(预算外收入)。这种税外获取巨量的预算外收入的做法似乎也涉嫌违背了宪法原则。此类问题很多,不一一足。但在上述所有问题中还存在一个最大的问题,那就是:否认农民土地所有权的土地使用权流转仍然损害了农民应有的土地权益。

  在现有土地集体所有制下,即便允许土地使用权流转,但由于只能按照政府单方面拟定的所谓征地补偿标准(虽然一再提高)而不是按照市场供需关系来最终确定所流转土地的商业价值,这种土地流转首先维护的必然是政府的而不会是土地所有权和使用权人,即农民的利益。这样做显然有悖于市场公平交易原则,无疑也会损害土地所有权人和土地使用权人双方从土地流转交易中获得合理的土地商业化利益的权益。在我国,土地的发展权(即土地改变用途后的溢价权益)不按照国际惯例属于土地所有者而却属于本应作为市场监管者的政府以及开发商的做法是明显不合理的。据中国社会科院一份调查显示,近年来农民从土地变更用途后的增殖溢价中平均只能分享到5-10%的分额,其余绝大部分级差地租都按照不同比例被城乡各级政府和开发商给瓜分掉了。因此,政府推行该政策虽然可以通过相对提高征地补偿标准给农民以适当补偿,但由于我们仍然不承认农民对土地的所有权,也不承认土地集体所有制下农民宅基地住房的商品性质,实质上还是剥夺了农民应有的土地权益。不可否认,现有的土地制度及其衍生出来的土地征用制度本身就是我国长期以来存在所谓“农村真穷,农民真苦,农业真危险”这么一个最具中国特色的“三农”问题的主要成因。可见,农民对所耕种的土地没有所有权正是造成我国广大农民的消费水平长期持续低下的主要原因。

  其实,我国的农村地区并不应该贫穷,因为它天然拥有着异常巨大的存量资产,只不过在现有土地制度下这些巨量资产的商品价值一直处于一种沉睡状态而始终未被承认和开发罢了。比如,倘我们废除现有的土地集体所有制,将土地所有权还给农民,使这些资产具有了商品价值,那么,按全国1亿亩养殖水面每亩最低市场价值8万元、20亿亩耕地每亩最低5万元和上百亿亩山林每亩最低3万元以及240亿平方米农村宅基地住房每平方米价值1000元计,我国广大农民便将拥有至少420万亿元人民币的可供抵押融资和市场交易的资产。这将是一笔具有多么巨大市场价值的资产啊!这笔财富平均到8亿农村人身上,每人也将拥有至少50万元人民币被激活起来的资产。就算这些土地资产中只有10%比例将被抵押融资或交易并且其所得资金被农民用于民间的生产性或生活性消费,也会高达40万亿元以上!这个数字要比时下政府倾力推出的十分庞大的所谓四万亿元投资刺激经济计划还要至少高上十倍。人们可以想象,倘若此,届时我国的所谓内需将会被扩大到一个什么样的程度,同时也将会拉动我国的经济发展到一个什么样的程度啊!

  可我们呢?这些年来,我们一直紧紧抱着这么一个巨大的聚宝盆去讨饭吃,还天天冥思苦想,看如何才能扩大内需!真有意思。所以,即使抛开政治和社会意义不说,仅从增加国民财富的角度来说,我们也应该把土地所有权归还农民,让广大农民与所有工商业从业者拥有自有资产的所有权一样,也能拥有所从事农业的土地资产和所住宅基地房产的所有权。这一土地制度上的改革必将从根本上提高占人口70%的广大农民社会地位,提升他们的生产和生活消费水平,实现农村消费的升级和扩张,从而达致扩大内需的目的。

  对此,有些人可能担心,如果实行农民土地个人所有制后会否出现历史上曾经有过的所谓土地兼并等问题。我觉得,那是大可放心的。因为这在现代法治社会根本就不是一个问题。说得不好听,那些危言耸听的说法不过是国内某些既得利益集团及其学界代言人用于惊吓别人和自我惊吓的一种由头罢了。在政府作为监管者而不再作为参与者超脱于土地市场交易之外后,我国完全可以像这个世界上许多先进国家那样,通过颁行新的基于土地私有化的土地管理法,以强力制约非农用土地的交易,并对某些符合相关法律和规划的土地非农用途交易征收相对高额的土地交易税以保障国家利益。这些做法属于政府治理方式的改革范畴,做起来我想并非很难的。在地权归农后,通过政策鼓励的低税率市场交易,有序的农用土地的集中也将大量出现。但这种土地集中是好事而不是坏事,因为农用土地的逐步集中和产业化耕种正是我国现代化农业发展的需要,也是我国实现农业规模化经营的必由之路。

  农村的土地资产和宅基地房产倘可以抵押融资或交易,广大农民就不会再停留在传统的自力更生和自给自足的小农经济时代了。他们可能以个人或以合作社名义,像城里人一样历史性地拥有自己名下的可以随着经济发展而增值的资产性财产。他们也将因此而成为一个不再遭受歧视并拥有足够自尊的富足的资产所有者。农民有了这些活起来的资产,也就有了极大的再生产选择权,或加大农业投入或兴办工商企业,或就地创业或异地迁徙。这时,梦魇一般笼罩在农民头上数十年的城乡分割体制也将被彻底打破。或许,还会有人会担心,农民在抵押了土地或宅基地住房拿到钱后可能会胡乱花钱,吃喝嫖赌,然后又一贫如洗。这种说法更是一种以小人之心度君子之腹的无端臆测。对此,建议这些人可以去阅读一下《瞭望》新闻周刊10月6日的一篇报道。这篇报道介绍了安徽省宣城市两年前开始进行的农民住宅抵押贷款融资的改革试验。而且,最近的调查结果表明,(点击此处阅读下一页)

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