摘要：高效的制度执行力将国家治理的制度优势转化为治理效能，彰显国家治理能力的突破特点和显著优势。新时代国家治理制度执行力的高效密码集中体现为五重逻辑上，这就是执行理念上的治理能力与治理效能统一、治理结构中的制度体系与制度执行统一、治理价值中的党的领导与人民主体的统一、执行意志中的制度自信与制度变革的统一、执行程序上的顶层设计与基层探索的统一。

关键词：国家治理；制度体系；制度执行力；治理效能

制度的生命力和根本价值在于执行及其效果。当一个制度体系基本成型后，提升制度的执行力就成为国家治理的重点。所谓一分部署，九分落实。新时代国家治理的优势不只在于系统完备、结构合理、科学规范的制度体系，更在于卓越高效的制度执行力。“我国国家治理制度和国家治理体系管不管用、有没有效，实践是最好的试金石。[1]124”随着中国式现代化的成功推进，我国不仅已经成为世界第二大经济体、全面建成小康社会，而且在政治稳定、社会治理、民生保障、生态治理以及党的建设方面都取得了历史性成就，既充分彰显出新时代国家治理体系的制度优势，更集中体现着国家治理制度的高效执行力，这种制度执行力也成为新时代国家治理能力的突出表现和显著优势。新时代国家治理制度执行力的高效密码突出表现为执行理念、执行价值、执行结构、执行意志、执行程序等五个方面的辩证逻辑，只有从“五维逻辑”一体角度全面理解制度执行力的治理密码，才能更准确地把握新时代国家治理能力的突出特点、独特优势和改善趋向。

1.执行理念：制度治理能力与治理效能的统一

国家治理是治理体系与治理能力的结合体，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”国家治理体系是党领导人民治理国家和社会的一整套制度体系（包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制和法律法规），国家治理能力是运用国家制度治理政府自身和社会各方面事务的能力，是“不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力，[2]104”也就是制度执行力。如果说，国家治理体系关注是国家治理的结构合理性、制度的完善性和权力体制的优化，即必须构建起党的集中领导下的系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的话，那么，国家治理能力强调的是国家治理的制度执行、政策工具、治理技术和效能效果，是让每一项制度在治理实践中发挥出实际的治理效果。国家治理就是完善和发展中国特色社会主义制度体系与加强制度执行能力两大要素的相辅相成过程。制度执行力是“中国之制”转化为“中国之治”的关键，执行力的强弱直接决定国家治理的效能或结果。

尽管对国家治理能力有不同的理解，但从制度执行力的角度看，重点在于对执行力内涵的正确把握。执行力（Execution）概念来自于管理学，执行力关注的不只是执行能力，更关注执行的效果或结果。从切斯特·巴纳德的组织理论来说，执行力应该是“效力”（Efficiency）与“效果”（Effectiveness）的统一；从彼得·德鲁克的管理理论说，执行力就是用正确的方式做正确的事情，并使之产生结果。可见，执行力是基于结果导向的完成组织任务的能力，它反映管理或治理的有效性。制度执行力同样也不只是制度所发挥的管理或规范能力或效力，更包括制度发挥后所产生的实际效果。对国家治理来说，制度执行力应该是制度的治理能力（Capability）与治理效能（Effectivity）的统一，就是说，国家治理能力是国家为实现其治理目标而表现出来的一种特定力量，是国家通过治理（制度）体系对国内外各种资源进行调配、整合和综合使用所具有的能力及其所取得的结果（效能）[3]。只不过，国家治理效能包含着比较复杂的内容，涉及制度及其执行的效率、公平、责任、合法性等一系列问题，并不是单纯用数量可以衡量的。但是，只有带来显著治理效能的制度执行力，才能证明制度体系的合理性或优势。因此，国家治理体系是前提，国家治理能力是核心，国家治理效能是结果。“中国之制”成就“中国之治”的关键在于国家治理制体系所产生的强大而刚性的执行力。党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央正是以抓铁有痕、踏石留印、久久为功的执行力全面推进从严治党、全面深化改革和对外开放，推动中国式现代化开拓人类文明新形态，充分彰显出国家治理体系卓越的治理能力和显著的治理效能。

现实中，无论是国家制度、政府政策，还是企业制度、管理机制，制度走样、制度变形、制度空转或为制度开“天窗”、留“后门”等现象都是普遍存在的，这说明，再好的制度如果不能有效执行，就是形同虚设的“稻草人”。而优良的制度要发挥出制度绩效，关键在于制度的执行力，在于推动制度优势转化为实际的治理效能，。当然，制度执行力不只是一个制度的运用或落实的问题，而是涉及制度、领导者、执行者、流程、机制、文化等多方面内容的系统。“令之不行，政之不立”。（《国语·周语上》）对国家治理来说，制度体系是治理能力的基础，但制度并不等于能力，更不等于效能。许多制度相同或相近的国家，往往体现出不同的治理效能，关键在于制度执行力的强弱。对超大型国家治理来说，仅有完善的制度体系是不够的，更重要的是制度的执行力，甚至制度的完善和创新也只有在具体的执行中才能得以实现。现代国家治理本质上是一个治理能力的问题、制度执行力发挥程度问题 [4]，而政府体制或制度体系只是一个前提条件。在很多情况下，“治”比“制”对一个社会来说更重要。唐代柳宗元在《封建论》中就认为，“周之失，在于制；秦之失，在于政，不在制”。这里的“政”指的就是秦朝的治理即暴政。所以，衡量国家治理的优劣，不仅要关注制度层面的结构合理、民主选举、权力制约、公民权利保障等，更要关注执行层面的治理能力、治理效率或治理效果。正是在制度执行层面的能力与效果的统一这个执行理念维度上，新时代国家治理体系和治理能力现代化特别注重治理优势向治理效能的转化，这种建立在制度优势基础上的治理能力与治理效能的完美统一成为新时代国家治理制度执行力的突出特点。

2.执行结构：制度体系与制度执行力的统一

西方政治理论或政治建设往往过分强调政治制度或政体的作用，认为只要建立起多党竞争、民主选举的政治制度，就会形成对权力的有效制约或对政府的及时问责，就自然会激发出政府的行政能力，从而把国家治理好。所以，他们经常向世界各地推广其所谓的“民主制度”模式及其价值观。然而，残酷的现实却把西方的“制度自负”彻底打碎，不仅面对各种突出的社会问题甚至社会危机事件，西方政治体制表现得差强人意，而且那些模仿西方国家建立起所谓民主政体的许多后发国家或转型国家，不仅没有带来普遍的经济持续增长、社会长期稳定，反而是经济滑坡、政局动荡、社会凋敝成为常态。这表明，制度体系并不完全等同于治理能力，制度不会自动产生治理能力，评价制度优劣的标准关键在于治理效果，而不在于意识形态的教义。正如政治学家亨廷顿所说的“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度。[5]1”

当然，制度执行力必须建立在优良的制度体系基础上，新时代国家治理着重从制度体系与制度执行力的结构关系中培育和塑造高效的治理能力。首先是发挥制度体系优势。国家治理体系包括根本制度、基本制度、重要制度三个维度上的党的领导制度、人民民主制度、法治体系、基本经济制度、文化制度、社会治理制度等构成的一整套制度体系，发挥着“指引方向、规范行为、提高效率、维护稳定、防范化解风险的重要作用。[1]128”习近平指出: “中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系。[6]”这一制度体系经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不断完善和发展，已经基本成型，并被实践证明具有明显的治理优势。因此，新时代推进国家治理，必须进一步增强制度自信，维护制度权威，着力发挥好制度优势，并在全面深化改革中完善和发展中国特色社会主义制度体系，使之更加完备更加定型，不断厚植制度优势。

其次，重点提升制度执行能力。制度体系是结构性的、静态的，只有变成流程性的、动态的执行机制，才能发挥出实际的治理效能。有了好的的制度体系，党和政府并没有坐等制度优势的自动发挥，而是深刻认识到制度与执行之间的“中梗阻”或落地的“最后一公里”问题，认识到从“中国之制”到“中国之治”的执行难，着力从完善制度、增强执行意识、打造执行流程、提高执政本领、强化激励与问责、培育执行生态等多方面全面推进制度执行力建设。特别是党的集中统一领导和中央政府的权威体制确保了政府和政策的连续性，“一张图绘到底”，持之以恒地把各项制度、政策落实好，真正让制度发挥出治理能力。当然，国家治理各领域中影响制度执行、制约制度效能的因素仍然很多[①]，还需要通过深化体制机制改革、加强对制度执行监督和增强党员干部执政本领来持续加以解决。

再次，发挥制度体系与制度执行的整合优势。国家治理能力本质上是党领导人民运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。优良的制度体系奠定了卓越制度执行的基础，而高效的制度执行反过来证实了制度体系的优越性，并推动着制度体系的不断完善。现代国家治理与传统国家统治的一个重要差异就是高度的复杂性、系统性，任何单一的因素都无法解决治理效能的问题。治理效能不是来自单向度的控制，而是依赖于多元要素的整合，在于系统治理、依法治理、综合治理、源头治理各种方式的协同。正是制度体系与制度执行之间的相辅相成、和合融通，造就了系统性、整体性的国家治理能力，彰显中国国家治理的运行特征和显著优势。

3.执行价值：党的领导与人民主体地位的统一

中国特色社会主义制度的本质属性，也是最大优势就是中国共产党的领导，而党始终以全心全意为人民服务为根本宗旨，坚持依靠人民、为了人民的治理路线。党的领导和人民群众的主体地位是我国国家治理制度体系中互嵌性的两个基本价值因素，二者的内在统一是我国国家治理的最突出特点。国家治理是一个党领导人民、依靠人民、为了人民与人民需要党的领导、拥护和支持党的领导的双向互动过程。一方面，中国共产党是中国革命、建设、改革与治理的领导力量，党的集中统一领导是国家治理体系具有刚性高效执行力的根本保证。正是通过党的正确领导与组织，人民群众才从近代以来一盘散沙的无序状态转变为有集体意志、有组织目标、有共同行动的利益和命运共同体，焕发出改天换地的主人翁精神与巨大能量；另一方面，人民群众是党的母体，是党的合法性和力量之源，也是国家的主人、国家治理的真正主体。所以，人民立场是党的根本政治立场，人民群众的利益和幸福就是党的初心使命，是党的治国理政的价值归宿。正是党的人民性使中国共产党与西方作为利益集体代表的政党根本不同，始终站在人民群众的立场上来领导和治理国家，从而保障了党的领导与人民群众的主体地位始终统一于治国理政的全部过程[7]。

党的领导与人民主体地位相结合的制度设计或组织机制，最典型地体现为党章与宪法所确定的民主集中制[8]，它既是党的根本组织制度和领导制度，也是国家组织形式和活动方式的基本原则。民主集中制最直观的理解就是“民主基础上的集中和集中指导下的民主”相结合，也是按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则进行党内议事和决策的机制，既能充分反映人民群众的意见或要求，凝聚群众智慧，保障决策的民主性、科学性，又能确保党的集中领导和统一意志，便于集中资源与力量，保障决策与执行的效率。这种制度整合力在党的组织、政府组织以及企业组织中，在从上级到基层的各个层级中，以及在革命、建设、改革的不同时期中，都发挥着将党的领导与人民主体统一起来的制度整合作用，并不断获得新的内涵与形式。民主集中制把西方政制中天然对立的民主与集中两种理念与机制、政党与人民群众两类政治实体融合为一个独特的结构或制度形式，成为国家治理体系中有效的决策与执行机制，它所包容并整合起来的从政党组织到普通群众的多元力量、多种因素正是我国国家治理体系具有强大执行力的根本组织原因。

4.执行意志：制度自信与制度变革的统一

当今世界，制度优势是一个国家最大的优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。中国特色社会主义制度根植于我国独特的历史与国情，具有文化传统的底蕴和民族精神的支撑，代表着历史与人民的选择，更经过社会主义革命、建设、改革长期的实践检验，是行之有效、具有强大自我完善能力的先进制度体系。国家治理本质上是运用这套制度体系来治理国家和社会，也就是发挥这一制度体系的执行力，变制度优势为治理效能。因此，推进国家治理现代化，必须始终坚定中国特色社会主义的制度自信，坚持走中国特色社会主义的国家治理道路，而决不能走封闭僵化的老路和改旗易帜的邪路。这也是制度执行力的基本方向和根本前提。但是，任何制度都存在路径依赖和相对滞后性问题，而实践总是不断变化的，人们的要求也是不断提高的。制度自信不等于制度自负、制度迷信。面对国家治理的“百年未有之大变局”和人们日益增长的美好生活需求，必须进一步解放思想、深化改革，积极完善和发展国家治理的制度体系，使之更加成熟和定型。正如习近平指出的：“制度自信不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来。[9]”我国的国家治理之道，在坚持和开发现有制度功能的同时，也在积极地补短板、强弱项，不断完善和发展现有的制度体系，特别是发挥制度的执行力，促进制度的治理效能不断提高。因此，在执行意志层面上，国家治理的制度执行力优势体现在制度自信与制度变革的动态平衡之中，体现在制度定力与改革创新的辩证统一之中，也就是在守正创新中不断提升着刚性的制度执行力。

5.执行程序：顶层设计与基层创新的统一

中国共产党是国家治理的领导者，发挥着总揽全局、协调各方的核心作用；我国还是单一制的中央集权国家，中央政府具有不容置疑的权威。正是党的全面集中领导和中央政府的权威，保证着我国这样一个超大型发展中国家的政局稳定、团结统一、政令一律，避免地方的各自为政和相互推诿，并通过中央权威的统一调配来实现不同地区的相互扶持与协调发展。新时代以习近平为核心的党中央正是着眼于全面建设社会主义现代化强国和民族复兴战略全局，进一步坚定“四个自信”，树牢“四个意识”，做到“两个维护”，加强对改革开放自上而下的顶层设计和科学谋划，确保做到全国一盘棋，令行禁止，各项制度、政策得以在全国范围内、在各层次各领域充分及时落地生效。特别是在贯彻新发展理念、统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、构建新发展格局、推动高质量发展等重大战略部署上，各级政府、各个地方都自觉贯彻、遵照执行，以顶层设计和战略布局来增强发展的整体性、协同性。所以，我国国家治理体系在执行程序上具有坚持全国一盘棋，充分调动各级政府、社会各方主体的积极性创造性，集中力量办大事办快事的显著优势。

但是，我国又是一个从自然地域、文化传统、经济发展程度、人口状况等十分复杂而多样的国家，而且由于疆域广大、行政层级偏多实际又具有行政上分权的特点，特别是在财政收支、经济发展上地方自主权更大。因此，国家治理的顶层设计和宏观决策历来强调要与各地具体情况相结合，坚持从实际出发，问计于民，并且在改革开放过程中，允许和鼓励地方主动探索与创新，允许试错和调整，不搞上下“一般粗”，不搞“一刀切”。习近平在十八届中央深改组第七次会议上曾强调，“要鼓励地方、基层、群众解放思想、积极探索，鼓励不同区域进行差别化试点，善于从群众关注的焦点、百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。[10]”许多改革开放措施都是从基层、地方政府先行先试，待到取得成熟经验后，再升华为顶层设计，然后推向全国，这种在改革初期被称为“摸着石头过河”的模式是一条中国特色的渐进式改革之路。这样，顶层设计与基层探索的上下互动，坚持了目标导向与问题导向的统一，既保障了国家治理的统一和整体治理能力，又能保持一定程度的地方自主性、灵活性，并且创造了地方政府间经济发展、治理绩效方面的“锦标赛式”竞争的发展格局，充分激发出地方治理的积极性。随着国家治理进入全面深化改革时期，改革的全局性、系统性更加凸显，不仅顶层设计要立足全局、注重协同，而且基层探索也要关照全局、大胆探索，从自由贸易试验区、科技创新示范区到监察体制改革、司法体制改革试点，党中央通过部署一系列改革试点来激发地方主动性，并创造可复制的经验模式。这“规划—试点”模式也是一种新的顶层设计与基层创新相结合的实现形式[11]。新时代，党中央决策提出的深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区，也是这种上下互动结合的治理或发展模式的创造性运用。这种在统一要求中包容着多元，在多元中又维护着统一、自上而下与自下而上相统一的执行程序，让制度的执行力既刚性高效又灵活变通，从而在面对具体问题时调适能产生实效。这是具有鲜明中国特色的国家治理的执行逻辑，也被实践证明是符合中国实际的善治之道[12]。

总之，“万物得其本者生，百事得其道者成。”（刘向《说苑·谈丛》）我国国家治理体系所体现出来的高效制度执行力，“其本”在于党的集中统一领导及其强大组织能力，“党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现”；“其道”在于党始终坚持以人民为中心的治理路线，自觉为人民群众谋福利，从而赢得人民群众的广泛支持和主动参与。党对新时代国家治理的领导是全方位、全过程的，正是依靠党的总揽全局、协调各方的核心作用把制度体系与制度执行、制度自信与制度变革、党的领导与人民主体、顶层设计与基层探索等不同的执行因素整合起来，直面问题与矛盾，聚焦治理效能，在改革开放中汇集成集中力量办大事和马上就办事的高校制度执行力，从而有效提升了国家治理能力，创造出中国特色的国家治理体系和治理能力，有效推进着中国式现代化进程。这也是党的二十届三中全会确定的，进一步全面深化改革，继续完善和发展中国特色社会主义制度，到二〇三五年，基本实现国家治理体系和治理能力现代化的目标和方向。

【注释】

[①] 如习近平指出的，对制度缺乏敬畏，根本不按照制度行事，甚至随意更改制度；千方百计钻制度空子、打擦边球；不敢也不愿遵守制度，甚至极力逃避制度的监管，等等。参阅习近平：《习近平谈治国理政》（第3卷），北京：外文出版社有限责任公司，2020年第128页。

参考文献

[1]习近平.习近平谈治国理政（第3卷）[M].北京：外文出版社有限责任[M].2020.

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[6]习近平.坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度[J].求是，2019(23)：4-8.

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[10]习近平.鼓励基层群众解放思想积极探索，推动改革顶层设计和基层探索互动[N]. 光明日报，2014-12-03(1).

[11]徐斌.基层探索与顶层设计的辩证统一关系[J].人民论坛，2019(25)：66-67.

[12]杨文娟.新时代社会治理共同体研究：回顾与前瞻[J].未来与发展，2023(8)：13-16.