返回上一页 文章阅读 登录

殷峻:美国印第安部落卫生法治中的主权抗争*

更新时间:2022-11-21 00:53:48
作者: 殷峻  

   【内容提要】 印第安部落卫生法是美国卫生法律体系的重要组成部分,尽管部落卫生法治体系日趋完善,但依然存在“州-部落”权力横向摩擦严重,卫生部门获得财政支持不足,遭受“结构性暴力”等困境,根本原因在于部落卫生主权受到联邦的严格限制。为争取部落卫生利益及应对卫生法治困境,各部落就卫生主权与联邦展开抗争。主权抗争中的部落卫生法治理念以族群本位为抗争立场,以部落卫生治理法治化为基本宗旨,以维护族群卫生健康利益为抗争目标。部落卫生主权抗争的本质是部落对卫生健康权的诉求,政治主权论者认为独立的卫生主权是部落真正实现自治的体现,是联邦应当赋予部落的专属政治权力。文化主权论者指出卫生主权具有高度的族群文化特性,维护卫生主权是实现部落文化延续与复兴的必然方式。虽然两种主权观的抗争话语主张有所不同,但均体现了部落争取及维护卫生主权的时代愿景。

   【关键词】 印第安部落,部落卫生法治,部落主权,部落卫生主权,结构性暴力

  

   一、引言

  

   印第安部落卫生法是美国卫生法体系的重要组成部分,独特的法律架构及法治理念使其在人类卫生治理领域别具一格。2021年8月12日《洛杉矶时报》刊文指出,根据美国疾病控制和预防中心的统计,美国原住民的新冠肺炎疫苗接种率比白人高24%,比拉丁裔高31%,比非裔高64%,比亚裔高11%。美国最大的印第安部落纳瓦霍保留地中12岁以上成员的接种率为70%以上,远高于全国的平均接种率(59%)。印第安部落并没有受到谣言、阴谋论和政治手段的影响,成为全美疫苗接种的典范。①在美国疫情防控持续遭受重创的当下,尽管印第安部落在接种疫苗方面取得了优于美国其他族裔的好成绩,但在现实中,部落卫生法治面临着诸多困境。

  

   关于部落卫生法治的研究,国内学界大多集中于对联邦信赖义务、部落自治、传染病防治政策、保留地制度框架等问题的探讨。例如,部落面临医务人员配备不足、资金长期短缺、部落自治权受限等问题;②部落尚未完全实现自治,贫穷落后,卫生条件差,部落成员受教育程度低,酒精中毒现象严重等难题依然存在;③殖民活动影响了印第安社会的正常发展,改变了生态环境系统,削弱了部落应对外来疾病的能力;④部落自治在坚守传统文化和价值观与艰难融入主流社会之间摇摆不定;⑤虽然部落政府拥有的高度自治权包括行政权、立法权和有限的司法权,⑥但联邦难以真正实现部落自决权与联邦托管权之间的平衡,等等。⑦然而,国内学界研究部落卫生法治与卫生主权问题的成果并不多见。

  

   本文采用历史与规范的研究方法,通过梳理美国印第安部落卫生法治的历史与现状,归纳部落卫生法治面临的现实困境,总结主权抗争中部落推行卫生法治所秉承的理念,并从政治主权论和文化主权论两方面的话语主张解析部落卫生主权抗争的理论意涵,试图阐释部落卫生法治遭遇困境的根本原因。厘清这些国内学界较少关注的问题,对于理解部落卫生法治发展路径与前景具有重要意义,对于认知当前全球卫生治理与合作中突出的种族问题也有所裨益。

  

   二、美国印第安部落卫生法治的历史与现状

  

   自19世纪初美国白人殖民者向西不断扩张,印第安部落就受到外来文明的冲击和侵蚀,生存空间持续缩小,与联邦政府和州政府冲突不断。部落卫生法治长期处于艰难发展状态,从最初的被动接受联邦监管,到积极主张享有独立的卫生主权,再到形成较为完善的卫生法治体系,经过近三百年的发展,成为美国“联邦-州-部落-社区”卫生治理体系的重要组成部分。

  

   (一)监管的起步:19世纪初至20世纪前叶

  

   印第安部落是美国的特殊社会结构,联邦对其卫生健康事务的监管始于19世纪初。1832年,国会首次授权美军士兵为印第安人接种天花疫苗。1849年,印第安事务局(Bureau of Indian Affairs)从由战争部分管调整为由新成立的内政部分管,军医由此不再负责为部落成员提供卫生健康服务。⑧1880年,联邦为印第安部落建造了4所医院,派驻了77位医生。⑨在20世纪头十年中,印第安部落的卫生健康环境遭受了严重的威胁。美国国家医学图书馆网站的资料显示,1900年,麻疹在阿拉斯加原住民部落肆虐,致使其人口损失将近一半;而在寄宿制学校中,大量印第安儿童感染肺结核和沙眼病。1908年,印第安事务局才正式开始为印第安人社区提供卫生服务,聘请受过家政培训的护士应对结核病的传播。1921年,国会制定《斯奈德法》,要求联邦向部落提供专项资金,明确了联邦维护印第安部落卫生健康的责任。

  

   (二)权利的觉醒:20世纪中叶至20世纪80年代

  

   进入20世纪中叶,部落对于卫生健康权利的保护意识开始增强,并将卫生主权视为部落主权的组成部分。1954年,国会通过《权利移交法》,将印第安事务局为部落提供卫生健康服务的职能移交至卫生教育与福利部下辖的公共卫生署,并由署长直接负责。1959年,通过《印第安卫生设施建设法》,授权公共服务部为保留地提供清洁的饮用水源及处理废物,并赋予部落参与制定卫生健康政策的权力。1968年,印第安卫生服务局(Indian Health Service)正式成立,专门负责部落卫生健康和教育事务,从印第安事务局手中接管了相关工作职责及人员,联邦则提供资金支持。1975年,通过《印第安自决和教育援助法》,支持部落以签订自决合同的方式,替代由印第安卫生服务局提供的卫生健康服务。⑩1976年,通过《印第安健康促进法》,这标志着部落在卫生健康领域取得较大的自决权和立法权,并特别授权印第安卫生服务局为居住在城市地区的印第安人提供卫生健康服务。

  

   (三)体系的完善:20世纪90年代至今

  

   20世纪末,部落卫生法律体系日趋完善,逐渐成为美国卫生法律体系中的特殊范例。1992年,国会对《印第安健康促进法》进行修订,授权成立部落流行病学中心,主要负责收集部落成员卫生健康信息,评估卫生医疗体系,提出卫生健康建议等工作。1994年通过《部落自治法》,对部落自治权扩张进行论证,准许部落与印第安事务局、印第安卫生服务局就多领域的服务、项目和活动订立自治协议,11基于自治协议,印第安卫生服务局成立部落自治办公室,负责为部落政府和组织提供信息及技术支持,协助开展部落自治活动,并最终促使国会于2000年通过修法实施部落卫生自治计划。

  

   2010年3月,时任美国总统奥巴马签署《患者保护和平价医疗法》,该法被视为部落卫生法治迈入新阶段的基石,重新授权了《印第安健康促进法》,印第安卫生服务局有权对部落卫生服务体系进行现代化改造,开发远程医疗保健、心理健康咨询、长期居家或社区护理,以及临终关怀服务。随着这些法律政策的出台及相关部门的改革,部落卫生法治体系得以逐步构建。具体而言,体系所涉及的法律规则主要包括联邦宪法、联邦印第安法、制定法及规则、部落宪章、部落法典、部落判例法、部落习惯法与文化,以及部落与州政府之间的协调规则等八种类型,12法律规则的类型名称、效力范围、规则名称及与其卫生健康相关的规制内容的示例详见表1。

  

   三、美国印第安部落卫生法治面临的困境

  

   在经历了漫长而曲折的发展之后,美国印第安部落在卫生治理领域已经构建起较为完整的法治体系,然而它并不能完全独立于联邦、州的卫生法治体系而运行,不仅要接受宪法与国会对卫生立法权、司法权及执法权的制约,在联邦宪制分权架构下推行有限度的卫生法治,部落卫生部门获得的财政支持也长期不足,而且卫生法治面临着美国社会中的白人种族主义和新殖民主义的冲击,遭到不同层面的“结构性暴力”,导致部落卫生法治发展困难重重。

  

   (一)“州-部落”权力横向摩擦严重

  

   如何缓和州与部落之间的权力横向摩擦,一直是美国卫生法治体系建设中的实践难题,也是部落与联邦政府、部落与州政府在卫生治理领域屡屡产生冲突的主要原因,其中涉及立法权划分以及司法和执法管辖权协调两大方面。联邦立法对部落成员的生活产生了深远而广泛的影响,联邦司法机关将国会对部落的权力定义为源自政治关系并基于《贸易与交往法》印第安商业条款及印第安事务特殊性的“绝对”权力,因此,国会通过了涉及部落生活方方面面的立法,主要涉及财产权、教育、卫生健康服务、执法、贸易、民事和刑事管辖权等。13

  

   首先,联邦与部落在卫生领域的立法权限划分主要通过宪法和联邦印第安法调整,部落必须在宪法的框架内行使卫生权力。但追溯历史可以发现,美国卫生法在很大程度上是指各州制定的卫生法,在吉本斯诉奥登案(Gibbons v. Ogden)14中,最高法院承认各州拥有绝对权或警察权,包括制定各类卫生法律的权力。15在联邦同时赋予部落和州卫生立法权的前提下,部落与州具有平等的法律地位,两者之间协调立法冲突的主要依据是“部落与州政府间的协调规则”,这也是缓和“州-部落”权力横向摩擦最关键的制度工具。

  

   但是,由于此类规则涉及众多卫生健康事务,包括卫生预算分配,疾病预防和治疗,卫生健康信息监测,防止药物酒精滥用,应急响应等方面,而全美共有567个联邦承认的部落(federally recognized tribes),分散于35个州,以及63个州承认的部落(state recognized tribes),分散于11个州,16各州对于部落卫生健康事务的协调安排不甚相同。而且新冠肺炎等严重流行病疫情滋生了新兴而尖锐的卫生法律问题,例如疫苗的科学接种与合理分配,卫生应急管理措施的限度设定等,在州政府自顾不暇的情况下,部落与州之间很难在短期内通过协商缓和与解决彼此关于卫生健康治理的分歧。

  

   其次,在涉及卫生健康事项的案件中,部落与州就司法管辖权和卫生执法权冲突引发的争议不断。司法管辖权方面,部落司法管辖权延伸至其部落成员和领地,而州司法机关在部落领地上不具有管辖权。蒙大拿州诉联邦政府案(Montana v. United States)确立了“蒙大拿测试”,17即当非印第安人在印第安保留地内的行为威胁或直接影响部落政治完整性、经济安全或卫生健康福利时,部落对非部落成员的行为拥有民事管辖权。18也有学者提出,在发生新冠肺炎疫情等特殊情形下,部落可以扩大对部落领地上非部落人员行为的管辖权,以保障部落成员的集体安全和利益。19

  

卫生执法权方面,就某一卫生健康事项或法律问题,部落与州所持的态度相互对立,在具体执行卫生法律政策时,部落卫生部门与联邦、州卫生部门采取不一致的做法,进而导致彼此在同一卫生执法问题上产生争端。例如,2020年4月,南达科他州印第安部落为了预防疫情输入,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/138201.html
文章来源:《开放时代》2022年第6期
收藏