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贺雪峰:农民组织化与再造村社集体

更新时间:2022-10-06 21:07:05
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

   【内容提要】将农民组织起来是实行乡村振兴战略的基本前提。如何将农民组织起来?本文提出了一个可供学界和政策部门讨论的方案。其关键是,充分利用中国农村土地集体所有制的优势,借助农地“三权分置”制度将土地所有权、承包权和经营权分别赋权,让农地回归生产资料这一本质,重建新型集体经济,再造村社集体。只有建立了村庄内村民之间基于利益分配的利益关联机制,村民才会真正介入到村庄事务中,农民也才可能组织起来。

   [关键词]农村集体经济 生产资料 农地“三权分置” 农民组织 乡村振兴

  

   乡村振兴的前提是将农民组织起来,而组织农民最有利的制度条件就是中国农村集体经济制度,包括农村土地集体所有制。本文试图提供一个将农民组织起来,再造村社集体的方案或者建议。

   一、 分田到户以来的土地制度

   中国实行土地公有制,农村土地集体所有。分田到户、实行家庭承包责任制后,农村土地属于村社集体所有,农民具有土地承包经营权。为了保障农民相对独立的土地经营自主权,中央强调土地承包期限为十五年以上,到第二轮土地承包时中央要求土地承包期限延长三十年不变,2017年习近平总书记在党的十九大报告中指出:“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”。

   分田到户后,农民具有生产经营自主权,“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,有了剩余索取权,农民焕发出巨大的生产经营积极性,农业生产潜力被挖掘出来,在很短时间内,中国农业产出大幅增加,农村形势一片大好。

   不过,分田到户后仍然存在两个问题。第一,农户个体经营规模太小,不仅对接市场很困难,而且诸多共同生产事务难以解决,比如抗旱排涝、农技推广、防虫防病、机耕机收等,都会因农户经营规模过小而产生规模不经济的问题。更糟糕的是,为了公平,分田到户时往往将集体土地分等分级,再按人均分,导致农户承包土地不仅规模很小,而且地块分散,由此造成普遍“一家一户不好办、办不好”的生产困境。第二,在农户规模很小且农业收入有限的情况下,国家向农户收取税费的成本很高。理论上“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”,但实际上,农户是独立的生产经营者,农业收入有限,甚至收不抵支,他们可能无力或不愿“交够国家”和“留足集体”。现实正是如此,在20世纪90年代,“收粮派款”被公认为“天下第一难事”。为了完成税费任务,就可能采取强制措施,地方政府为了调动村干部的协税积极性,倾向奖励及时完成协税任务的村干部,从而很容易形成“乡村利益共同体”,并因此造成严重的干群矛盾。“三农问题”成为党和国家工作中的重中之重。

   当国家向农民收取税费之时,地方政府和乡村两级都借国家收税来搭车收费,比较典型的是“三提五统”、共同生产费和各种集资。共同生产费主要用于解决一家一户“办不好、不好办和办起来不合算”的事务,比如抗旱排涝。虽然“收粮派款”很困难,但借“收粮派款”收起来的共同生产费却可以解决农户分散经营本身的规模不经济问题,倒也具有一定的合理性。

   进入21世纪,国家进行农村税费改革并在2006年取消了农业税和各种专门针对农民的收费,之前的农业税、“三提五统”、集资、共同生产费以及农民“两工”义务一并取消。为了解决农村公共事业建设的筹资问题,国家允许在村民会议同意的情况下按不超过人均15元收取“一事一议”专项建设费用。然而现实情况是,因为召开村民会议很困难,加之向农户收取“一事一议”经费仍然面临有农户不交的困境,全国绝大多数农村“一事一议”未能落实,超出一家一户的公共事业建设缺少经费。

   村社集体无法从农民那里筹集到公共事业经费,绝大多数村社集体不仅没有收入,而且普遍负债。取消农业税后,为缓解农村公共品供给的不足,国家开始向农村大规模转移支付,主要是用于建设农村基础设施和提供农村基本公共服务,比如医疗、教育等。转移支付的主要方式是“项目制”。

   按照宪法规定,中国农村实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,其中的“统”就是由村社集体来解决“一家一户办不好、不好办和办起来不合算”的共同生产事务,农户则自主经营。村社集体要有能力为一家一户提供共同生产服务,就需要有两个权力:一是调整农户土地的权力;二是向农民收费的权力,向农户收费不只是筹集共同生产费,同时还是分配农户责任与义务、形成责权利均衡的重要方面,也就是村社集体内“算平衡账”,即分配每一个农户从村社集体建设中的获益以及每一个农户应当承担的责任。没有无义务的权利,没有无责任的利益,土地调整可以进一步强化村社集体筹资机制,从而达到平衡:凡是不承担义务的农户就不能享受权利,包括从土地中获取收益的权利。

   实践中,“双层经营”的集体统筹一直效果一般,尤其是第二轮土地延包要求“增人不增地、减人不减地”,使得村社集体丧失了调整土地的权利,也无法再借调整土地来“算平衡账”。相对来讲,在第二轮土地承包期延长后很长一段时期,山东等一些农村仍然具有通过调整土地来调整村庄内村民权利义务关系的能力,且越是有土地调整能力的村庄,其治理也越好。不过,经过2016年以来的土地确权,山东农村调整土地变得越来越困难了。

   造成“双层经营”更大困难的是取消农业税费之后,村社集体不再能向农民收取费用。集体虽有土地所有权,却不能向承包集体土地的农户收取任何地租或其他费用,这样一来,村社集体就无法与承包土地的农户建立起双向平衡的权利义务、责任利益关系,从而丧失了借此将农民按权责利相一致原则组织起来的条件,最终造成了“双层经营”的困境。

   ??20世纪90年代,中国城市化加速,越来越多的农村劳动力进城务工、经商。刚开始时,农民进城只是要缓解农村劳动力的过剩。随着中国城市化的加速,越来越多的农户家庭全家进城,不再种地,他们将土地流转给仍然留村务农的农户耕种。因为无法确定是否有能力在城市安居,这些进城农户倾向保留回农村的退路,他们一般都是将土地非正规、无期限、无合同地私下流转给亲朋邻里耕种,以便随时返乡就能要回土地耕种。留村务农户通过流入土地扩大了经营规模,但流入的土地却因无固定流转期限而只有很有限的土地使用权。由此造成留村务农户虽然经营土地面积不大(比如50亩),却因地权分散、地块细碎而难于经营。若能集中地权,将分散细碎土地集中连片,留村务农户可能要降低1/3的生产投入和减少一半的劳动投入。

   集中地权的办法之一是将进城农户土地承包经营权通过有固定期限的合同流转出来。其存在的问题是,进城农户若进城失败,他们回村就无地可种。进城农户为了以防万一,倾向非正规、无固定期限地流转土地。

   二、 农地“三权分置”

   中国的土地制度是公有制,土地是生产资料,这一点很重要,后面我们要重点讨论。

   我们先讨论当前为应对农民进城所产生的土地承包者与经营者分离的政策安排。当前,国家的应对之策是对农村土地进行“三权分置”,主要是将“承包经营权”分置为“承包权”和“经营权”。

   之所以提出“三权分置”,是因为“随着工业化、城镇化的深入推进,农村劳动力大量进入城镇就业,相当一部分农户将土地流转给他人经营,家家包地、户户务农的局面发生变化,催生了大量新型经营主体,形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、经营主体行使经营权的新格局”。

   一般的“三权分置”策略是通过推动承包土地的农户将土地经营权流转给新型农业经营主体,新型农业经营主体享有土地经营权,“经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益”,并且“经承包农户同意,经营主体可以依法依规改良土壤、提升地力,建设农业生产、附属、配套设施并按照合同约定获得合理补偿”。问题是,承包土地的农户将土地经营权流转给新型经营主体往往只有较低租金,且租金一般一年一结清,承包土地的农户当然不愿意通过正规合同将土地经营权流转给新型经营主体,更不愿意新型经营主体对土地进行改造,因为一旦改造了,农户再收回经营权将很困难。

   正因如此,“三权分置”在保护农民承包权和新型经营主体经营权之间存在着难以调和的矛盾。

   “据第三次农业普查的数据,2016年,我国实际耕种的耕地面积为16.8亿亩,其中流转面积3.9亿亩,占实际耕地面积的23.4%。由此可见,76.6%的耕地仍然是由承包者自家在经营。”当前的现实情况是,农户家庭耕种自家承包土地并非全家耕种,一般是中老年父母种地,年轻子女进城务工、经商,通过家庭代际分工来获得务工和务农的两笔收入。土地主要是在亲朋邻里之间非正规地流转,正是这一土地流转形成了当前农村社会结构中十分重要的“中坚农民”。仅有少数耕地通过正规合同按固定期限流转给以大户为主的新型经营主体,并且这样一种有正规合同、固定期限的土地流转,多半有地方政府的推动,有国土整治项目的支持。更糟糕的是,从我们在全国调研的情况来看,虽然新型经营主体与农户签订了固定期限的正规土地流转合同,却仍然普遍存在流出土地农户毁约的情况以及更加普遍的资本跑路的情况。一旦资本跑路,流转土地农户就找地方政府要说法,地方政府就只好挪用惠农资金来安抚农民。“三权分置”保护土地经营权滋生了一种可能,即新型经营主体一年一付的土地租金,可用经营权来抵押,以及有学者还主张经营权物权化,这就可能产生新型经营主体跑路而承包权利益受损的情况。而如果要求新型经营主体一次性付清土地流转租期的全部租金,在农业利润空间本身就不大且农业风险还很高的情况下,新型经营主体又根本不可能获利。

   小结一下,在农村城市化背景下,随着农地承包者与经营者的普遍分离,国家试图通过农地“三权分置”的方式,既保护农民的土地承包权又保护土地经营权,既让承包土地农民有保障,又让土地经营主体形成预期,发展现代农业。现实却可能是,亿万承包土地农户为了保障自己的土地权利,并不倾向用固定期限的正式合同流转土地。地方政府为了推动土地流转,往往会强势介入。到目前为止,真正通过正规合同流转的土地十分有限。

   概括起来,“三权分置”主要是要解决两个问题:一是保护农民的承包权,其中最重要的是保证进城失败的农户有返乡种地的权利;二是将承包者与经营者分离以后的农地整合好,以便于生产经营,比如耕地连片成块、建设基础设施、方便农业投入等。

要解决以上两个问题,也许有一个很简单的办法,就是回归农地生产资料的性质,当前国有农场的土地制度安排就是一个典型。具体而言,国有农场土地国有,农场代行所有权。国有农场普遍实行租赁承包制,将土地租赁给农场职工,为了做到公平,一般都要保障每个农场职工相对平等的租赁权利。与农村体制不同的是,农场仍然强调土地是生产资料,具体表现在四个方面:其一,农场职工租赁农场土地必须承担土地租赁费;其二,租赁土地不得流转,职工只有耕种租赁土地的权利,不再耕种的租赁土地需退回农场,由农场重新进行土地招租,农场职工有优先租赁权;其三,农场租赁土地每隔几年调整一次,一般是五年调整一次;其四,农场对土地有较大的生产经营管理权限,比如对灌溉、病虫害防治,甚至播种季节、种植作物有统一要求。国有农场这样一种制度安排同时达到了三个目的:第一,所有农场职工都有同等的土地租赁权,只要他们愿意种地就可以获得土地,同时,他们进城务工、经商也没有后顾之忧,他们从城市回到农场,随时可以再从农场租赁土地耕种;第二,不种地的职工将土地退还农场,农场就可以按生产便利的原则安排土地重新招租,从而防止地块细碎以及地权分散造成的农业效率损失;第三,(点击此处阅读下一页)


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