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贺雪峰 桂华:行政激励与乡村治理的逻辑

更新时间:2022-09-16 00:43:11
作者: 贺雪峰 (进入专栏)   桂华 (进入专栏)  

   摘要:在资源下乡的背景之下,如何做到基层治理有效,如何理解当前基层治理中普遍存在的形式主义,是一个复杂的理论问题。行政激励强弱与基层治理事务可考核性之间可以形成多种组合,强激励与弱可考核性的组合是造成基层治理有效性不足的一个重要原因。国家权力周期对于理解基层治理有效也是其中的关键。当前阶段,农民正在史无前例地进城,农村社会结构正在史无前例地重组,基层治理体系保持灵活性有助于适应中国农村正在发生的快速变迁。从基层治理有效角度来看,不存在绝对的适应任何条件的激励制度,而总是在基层治理中出现熵增时,国家及时调整制度,掌握国家权力收放的尺度。国家通过激励制度的调整,收放权力,以保持基层治理有效,从而适应中国农村正在发生的巨变。

  

   关键词:行政激励;乡村治理;资源下乡;可考核性;熵增定律

  

   作者:贺雪峰,武汉大学社会学院教授(湖北武汉430070);桂华,武汉大学社会学院教授(湖北武汉430070)。

  

   本文原载《学术月刊》2022年第7期。

  

   目次

  

   一、强激励与弱激励

  

   二、激励强弱与可考核性

  

   三、改革开放以来的乡村治理

  

   四、熵循环:上级考核与基层自主性

  

   五、迈向基层治理的熵平衡

  

   六、讨论:基层治理体系与治理能力现代化的问题

  

   党的十九大提出实施乡村振兴战略,乡村振兴战略二十字总要求中,“治理有效”是关键。取消农业税后,国家向农村投入大量资源,基层治理主要建立在资源下乡的基础上,却也出现了普遍的形式主义等问题,基层治理有效存在明显缺失。本文试图通过对改革开放以来中国农村基层治理变迁的回顾,梳理中国乡村治理的内在逻辑,理解当前时期中国农村基层治理有效所面对的主要挑战,并提出应对办法。

   中国快速现代化是规划的社会变迁,国家对基层强激励是规划社会变迁的主要动力之一。强激励意味着国家权力向基层的强力渗透,也就是国家从基层收权。强激励会抑制基层自主性,容易造成基层治理资源的错配,且难以持续。国家因此再次放权,以增加基层治理的活力,由此形成基层治理中国家权力收放周期。

   本文试图引入“熵”的概念来增加对乡村治理中有序与失序循环的理解。“熵”的本质是指系统内在的混乱程度。熵有自然增加的本性,熵增加到一定程度就会出现高度无序。放在本文中,熵的概念可以视为基层治理的有效性理解,通过一些制度设计,使得国家政策和治理目标在基层以较低成本落实、基层体系运转高效属于熵减状态;反之,国家投入较多资源和精力,基层秩序却没有同步增加,属于熵增状态。文章引入这个概念是为了方便形容基层治理状态变化,重点不囿于概念本身。基层治理有效就必然要将熵控制在合理限度内。基层治理中的熵来自激励制度、基层治理事务和基层治理自主性之间的微妙平衡。规划的社会变迁决定了国家要不断调整激励制度以适应基层治理不同时期的需要。当前时期,在资源下乡和国家强激励背景之下,激活基层自主性是实现治理有效的重要前提。

  

  

   一、强激励与弱激励

  

  

   下级行为模式与上级激励制度安排直接相关,且上级一定会通过制度设置来对下级进行管理,以达到行政目标。乡村两级是最基层的行政建制,是最小范围的基层治理单元,要理解乡村治理的逻辑,就必须理解其所受制的上级行政激励制度安排。

   改革开放以来,农村基层治理环境与目标都发生了巨大变化,分别是:第一,中国完成工业化,开始快速城市化进程,农村人财物流入城市,农村传统社会结构解体,乡村治理的社会基础发生重大改变;第二,国家与农民之间的关系发生重大变化,基层治理由资源汲取型向资源分配型转变,工业补贴农业,城市反哺农村;第三,经济重心持续转移到城市,农业GDP占比持续下降,农民收入越来越不依靠农业甚至农村收入部分,乡村治理的重点逐步由经济建设转变为社会建设。

   因为基层治理环境与目标的变化,国家对乡村进行的具体行政激励方式也在发生着变化。行政激励的改变有两种不同形态:一是不可逆的改变,主要是具体激励方式变化往往具有不可逆性;二是周期性的改变,比如国家与地方、地方与基层、上级与下级之间通常存在的权力收放周期。基层与地方治理中乱象频出时,国家就要通过收权,对基层与地方治理进行运动式整顿,以保持基层治理中的秩序。当地方与基层治理缺乏活力时,国家则通过放权来搞活基层与地方,以调动基层与地方充分的治理积极性。

   大致说来,可以将自上而下的行政激励分成两种大的类型,即强激励和弱激励。强激励就是对乡村治理结果进行硬考核,考核结果直接影响干部晋升和待遇。弱激励即对乡村治理结果进行相对宽松的考核,考核结果不完全与干部晋升和待遇挂钩。强激励可以最大限度调动乡村治理积极性,达到国家治理的目标。强激励可能存在的问题是,自上而下的调动太强,乡村治理脱离基层实际,将过多资源用在强激励指标上,当地基层治理中真正重要的事项却被忽视了。基层治理资源是有限的,不同基层情况千差万别,在上级的强激励之下,基层治理资源主要用于上级重视事项的完成,基层治理中其他同等重要甚至更加重要事项就可能被忽视。弱激励的好处是允许乡村充分发挥基层治理主动性,因地制宜,将有限资源用在当地最为重要的治理事项之上,从而达到最佳治理效果。不过,上级弱激励带来基层治理因地制宜主动性的前提是乡村真正具有主体性和责任心,放活基层只是调动了其内在积极性去做好工作,而非权力寻租。在上级严格监督约束的条件下,基层治理缺乏活力,这个时候允许治理具有自主性十分重要;而不受监控的自主性很容易变成基层寻租,基层治理出现乱象,这个时候就需要国家的更多监督,更多硬考核的约束。

   强激励大概有三种具体表现形式,第一种即“一票否决”。所谓“一票否决”,即由上级规定若干项必须完成的任务,如果有一项不能完成,全部工作都被否决,严重的还要被处分甚至撤职。“一票否决”只可能针对极少数极重要的工作,如果所有工作任务都“一票否决”,就失去了重点,既难以让基层集中资源进行重点治理,又无法真正对没有完成任务的乡村“否决”,因为“法不责众”。“一票否决”的典型是取消农业税之前的“收粮派款、计划生育”,这两项工作既是天下第一难的工作,又是乡村必须要完成的工作。计划生育任务没有完成,主要干部会受处分;税费任务不能完成,教师工资发不出来,政府不能运转,乡村干部同样受到处分。此外,安全生产事故、大规模聚集性越级上访,往往都是“一票否决”的。

   第二种为“一俊遮百丑”。“一票否决”是负激励,“一俊遮百丑”是正激励,即只要主要任务完成得好,其他工作没有做好也不要紧。其中表现最为典型的是发展主义政绩观,即只要基层招商引资成效显著,GDP增长快,财政指标完成得好,则一好百好,晋升、评优都会优先。反过来则是经济指标没有完成,即使其他工作做得好,也很难得到上级奖励。

   第三种为综合考核,由上级各个部门对乡村基层治理进行考核打分,打分汇总排名,排名作为评优主要依据,也作为晋升重要依据。第三种考核与前面两种的不同在于,前面两种考核侧重单项指标,分别采取了强负激励和强正激励,综合考核试图通过对各项工作的高度重视,全面推进基层治理。后面我们将重点讨论。

   除强激励以外,还有弱激励。改革开放以来,有两个比较典型的乡村治理弱激励时期:一是分田到户之初,“缴够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”,国家无为而治,基层治理退出具体生产环节,农民有很高生产积极性。虽然某时期农村治安与全国治安一样存在一些问题,但经过全国“严打”,治安问题很快就得到解决。乡村社会总体来讲较为有序,村干部多由“老好人”担任,乡村治理事务较少,基层治理成本较低。

   第二个时期则是取消农业税后,国家对农村采取“多予、少取、放活”的六字方针。因为不再向农民收取税费,之前作为乡村主要工作的收取税费任务也就没有了。不再收取税费,农民生育观念也已转变,计划生育工作的开展也变得容易。乡村工作重点发生变化,基层治理一时竟然无事可做,乡村干部显得多余,也就产生了撤销乡镇建制的议论。

   两次弱激励的时间都不长,基层治理就出现了问题。分田到户时设计的“缴够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”,前提是农户愿意“缴够国家”和“留足集体”。在农户收入比较少的情况下,有农户不愿意“缴够”和“留足”,成为“钉子户”,其他农户也找理由不缴税费,结果不仅无法完成农业税任务,而且集体事业建设经费也难以筹措,教师工资也没办法发放。在这样的情况下,上级就一定要将收取税费当作第一等重要任务来安排,乡村干部不能按时完成税费收取任务就要被上级一票否决,上级对乡村的激励就由之前的弱激励变成了强激励。

   取消农业税后,国家不再收取税费,并且将“放活”作为重要的农村政策,减少乡村干部数量,鼓励农民自治。不过,很快就发现,取消农业税后,乡村也不再有能力筹措用于农业生产和农民生活基本公共品的资金和劳力,农村出现了严重的公共品供给不足。国家因此向农村转移资源,主要通过项目来为农民提供公共品。项目落地与资源下乡过程并非一帆风顺,如何提高资源下乡的效率,如何保证项目落地的质量,就是国家不得不关心的问题,监督也随之下乡。随着监督下乡,国家对乡村的弱激励很快变成强激励。

   这样一来,我们就在行政激励与乡村治理之间建立了一个演化模型:乡村治理本身是乡村治理体系与农村基层社会对接的产物,乡村治理能力受制于乡村治理体系与作为其对象和基础的乡村社会本身,同时又受制于作为其条件与激励制度安排的国家。一方面,乡村治理有其社会基础;另一方面,乡村治理又受制于国家任务要求与制度设计。国家制度设计的一个重要方面是激励制度。乡村治理能力来自特定社会基础及国家任务约束下的激励制度设计,乡村治理有效来自激励制度与约束条件的匹配,乡村治理无效则是激励制度与作为约束条件的乡村治理的社会基础和国家任务的不匹配。

   因为社会基础和国家任务的变化,以及国家权力收放内在周期的变化,国家对乡村基层的激励制度也会相应调整。正是通过不断调整激励制度,形成新的激励机制,在快速现代化进程中,中国仍然保持了较强的乡村治理能力,乡村治理成为支撑国家现代化的重要力量。在当前推进基层治理体系与能力现代化的语境下,讨论行政激励与乡村治理的逻辑,具有十分重要的意义。

   因而我们可得出结论:国家对乡村基层的激励可以分为强激励和弱激励两种类型,强激励通过硬考核将国家意志传递到乡村体系,以实现国家意图。强激励是规划社会变迁的常用手段,是积极行政。强激励又可以分为正向强激励和负向强激励。

在常态社会中,经过长期运转的体制应当具有相对稳定性,体制的稳定性就是制度的力量。国家与社会之间相对分离,行政体制无为而治,除非基层治理出现内在困境,国家一般不会介入,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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