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严谨:拜登政府拉美政策的特点及走向

更新时间:2022-09-13 21:53:10
作者: 严谨  

  

   【内容摘要】拜登执政以来,全面纠偏特朗普内外政策,对外重置美国外交战略,在拉美高举“美国归来”大旗,加大战略关注和资源投入,着重推行“民主善治”、治理移民、助力抗疫、帮扶复苏等议程,力求修复美拉关系。与此同时,拜登政府延续特朗普政府的排华思路,并将这一理念贯穿在对拉美政策调整全过程,变换手法破坏中拉关系、阻扰中拉合作。俄乌冲突爆发后,拜登政府变本加厉地排挤以中国和俄罗斯为代表的域外力量,谋求重掌后院。虽然拜登政府来势汹汹,且在缓和美拉对立情绪、修复西半球盟友体系方面有所进展,但受内外因素的制约,其重塑美拉关系的努力遭遇挑战,距离实现重振领导力和影响力、完全管控拉美的目标仍有较大差距。

  

   拉美历来被美国视为后院,在美国的外交版图和全球战略中占据独特的地位。特朗普执政期间,美国推行新版“门罗主义”,其拉美政策展现出更公开的干涉行径、更浓厚的利己色彩、更明显的分化企图和更强烈的排外取向,激化美拉双方在经贸、关税和移民等多个议程上的新旧矛盾,导致美国在西半球的联盟体系关系出现严重裂痕,美拉关系弥漫对立和对抗情绪。拜登上台一年多来,重新组建拉美政策团队,重新认知和确定拉美在全球外交版图中的重要地位,其拉美政策从“美国优先”转向“美国归来”,“后疫情时代”美拉关系新格局逐渐清晰。本文拟梳理拜登政府上台后美国的拉美政策调整情况,评估其效果和影响。

   一

   2020年8月,美国国家安全委员会出台《西半球战略框架概述》,详细阐述了美国在西半球的战略目标、政策重点和现实挑战。文件指出,拉美是美国的近邻,与美国地理、经济和文化关系紧密,既是美国重要的原材料来源地,也是世界民主阵营的重要成员,对美国的国土安全和经济繁荣至关重要。文件强调,域内“独裁政权”、域外敌对国家以及跨国有组织犯罪团伙是当下美国在西半球的直接威胁。为此,美国在拉美地区的战略目标是保护国土安全、促进市场发展、支持民主建设、反制外部干涉和构建地区国家共同体。这份文件虽然出自特朗普政府之手,但相当程度上反映出较长一段时间以来美国政策界对拉美的主流看法和基本判断,被视作新时期美国对拉美政策的“白皮书”。基于此,结合拜登本人及其外交国安团队执政一年多来的政策宣示和实践,可以勾勒出拜登政府拉美观的总体思想和大致脉络。

   首先,看重拉美的战略意义和地缘价值。拜登本人熟悉拉美事务,他在担任副总统期间曾16次造访拉美,包括“美拉平等伙伴关系论”、美国—墨西哥高级别经济对话、加勒比能源安全倡议、中美洲北三角繁荣联盟计划在内的多个政策构想、机制和倡议均出自拜登及其团队之手。2013年,拜登在出席美洲协会主办的第43届华盛顿美洲年会时明确指出,西半球对美国具有前所未有的价值和意义。在拜登政府上台后不久颁布的《临时国家安全战略方针》中,重申美拉关系的重要性,强调西半球是美国“生死攸关的国家利益”(vital national interests)。基于对拉美重要性的充分认知,拜登在竞选期间就设立专门的拉美政策顾问小组,延揽储备政策团队班底。执政一年之际,拜登启用了大批奥巴马政府拉美政策团队的骨干充实国安会、国务院、国防部核心部门的涉拉美岗位。这批人熟悉拉美事务,近年来借助“旋转门”行走政商学界,积累了丰富的人脉和经验,他们当中既有专业的决策咨询顾问,如国安会负责西半球事务的高级主任胡安?冈萨雷斯,也有长期从事外交实务的重量级外交官,如国务院负责西半球事务的助理国务卿布莱恩?尼科尔斯,还有从事拉美政策研究的智库学者,如国防部负责西半球事务的副助理国防部长丹尼尔?埃里克森和提名担任驻美洲国家组织大使的弗兰克?莫拉,为拜登政府重置拉美政策奠定了人事基础。

   其次,认定特朗普的拉美政策乱政误国。2018年12月,尚未宣布参选的拜登在《美洲季刊》发表题为“西半球需要美国的领导”的文章,宣称其在8年副总统任内成功弥补美拉间的信任赤字,成功构建“基于责任、尊重和合作的美拉伙伴关系”,同时历数特朗普缺席美洲峰会、修边境墙、强加关税、讹诈盟友等种种劣迹,认为其所作所为加剧了西半球的民主倒退、腐败扩散和治安恶化,导致非法移民、跨境犯罪活动日益猖獗,严重损害美国的国家利益。在拜登政府看来,特朗普政府的拉美政策有三大败笔:一是蛮横霸凌的行事风格背离了美国对拉美的外交传统,撕裂美国在西半球的盟友体系,严重挫伤拉美国家与美国合作的积极性和主动性;二是以邻为壑的做派激化了美拉间长期存在的结构性矛盾,对拉美的抗疫和发展困境袖手旁观,一味向各国摊派管控移民和打击犯罪的责任,令一些国家心生抵触;三是发号施令强压拉美国家疏远中国的做法,不仅未能强化对拉美的掌控,反而令美国露怯。为拨乱反正,拜登政府在《临时国家安全战略方针》中提出修复美拉关系的政策思路,主张推行巩固民主良治、推动经济转型、积极应对气变、践行性别平等等政治议程,根除发展痼疾,助力后疫情时代拉美经济社会转型发展,构建“基于经济繁荣、安全稳定、保障人权的西半球伙伴关系”。

   再次,关注拉美政治生态之变、秩序之变。拜登政府上台之际,正值新冠疫情对拉美的冲击由经济社会传导至政治层面,集中体现为政治不信任危机蔓延、政党碎片化加剧和新兴力量加速崛起。在此背景下,执政的右翼政府普遍压力骤增,而在野的左翼则趁势崛起,掀起新一波“粉红浪潮”。近年来,左翼已分别在阿根廷、玻利维亚、秘鲁、智利、洪都拉斯重新掌权,委内瑞拉左翼执政党统一社会主义党也在国会选举中大获全胜,拉美左翼呈崛起势头,其中不乏被美国贴上“威权”“民粹”标签的左翼力量,这极大触动了拜登政府的敏感神经。美国政客和战略界人士视拉美为“美式民主”的“示范田”,故而认为拉美左翼上台恰恰是“民主倒退”的标志,预示着美国民主制度和价值观感召力的持续衰弱。国务卿布林肯担忧地表示,拉美对民主制度的不信任感与日俱增,“西式民主在拉美正经历‘清算时刻’”。同时,他们认为拉美左翼暗含“反美基因”,担忧左翼掌权掣肘美拉关系发展。美国陆军战争学院战略研究所教授埃文?埃利斯表示,拉美从未像今天这样由反美及左翼民粹领导人主宰,美国在拉美的战略环境急剧恶化,呼吁拜登政府研拟应变措施,应对“未来十年甚至更长时间拉美被左翼主导的战略场景”。有鉴于此,防范“民主退潮”、遏制“威权回潮”成为拜登政府拉美政策调整的重要关注点之一。

   最后,审慎对待域外力量在拉美的经营。早在2021年2月,美国务院发言人在接受拉美媒体采访时就表示,“中国是美国在拉美最大战略竞争对手”“限制中国影响力是美国在拉美的最大挑战”。毫无疑问,与特朗普政府强烈的排外取向一样,拜登政府对以中国、俄罗斯为代表的域外力量进入拉美也并无好感。但是,拜登政府又不愿效仿特朗普,将中美在拉美的博弈全面化、公开化、白热化,尤其不愿为了限制拉美同中国合作而开罪拉美,进而拖累美拉关系。拜登的头号拉美事务顾问、国安会高级主任冈萨雷斯直言,拉美不是“大国博弈的棋子”,美国也不“要求拉美在中美间选边站队”。如何在不损害美拉关系的前提下有效限制中俄在拉美的活动空间、确保美国在拉美各领域的主导地位,成为拜登政府调整美国对拉美政策的重要考虑。

   二

   自2021年下半年开始,拜登政府对拉美发起频密外交攻势。先是副总统哈里斯访问危地马拉和墨西哥处理移民危机,而后国务卿布林肯出席中美洲一体化特别峰会,集体会晤中美洲和加勒比国家外长,接着国家安全顾问沙利文率国安团队访问巴西和阿根廷,探讨数字经济、疫后复苏、5G等战略合作,期间还穿插中央情报局局长伯恩斯、国安会高级主任冈萨雷斯的“穿梭外交”。美国安全外交团队大批赶赴拉美,是拜登政府重新确立拉美的战略定位、构建地区战略布局、调试美拉关系的具体体现。总体看,拜登政府的拉美政策调整呈现以下特点。

   (一)注重价值观引领塑造。一是聚拢盟友回归“价值观阵营”。价值观至上和“民主同盟”是拜登竞选时期旗帜鲜明唱响的外交理念,执政后成为拜登政府制定和推行外交政策的中心原则。西半球作为美国全球价值观联盟和盟友体系的重要板块,在特朗普政府时期遭遇仅次于欧洲的严重冲击,也因此成为拜登政府全面清理“特朗普遗产”的首要方向之一。拜登政府上台后,扛起意识形态外交和联盟外交的大旗,宣示回归以同盟为基础的传统价值观外交。在拉美,拜登明确表态支持“充满活力的、包容的、尊重公民权利的拉美民主国家”,致力于通过意识形态的共同语言重新聚拢“志同道合”的盟友,组建“西半球民主国家联盟”。为此,美国专门选择“民主表现上佳”的巴拿马、哥斯达黎加和多米尼加三国,成立“民主发展同盟”,致力将该组织打造成“拉美民主发展的样板”。在“全球民主峰会”闭幕式上,拜登盛赞“民主发展同盟”,称该联盟的成立“鼓舞人心”“将有效促进拉美提升透明度、保护人权”。俄乌冲突爆发后,拜登政府打着“民主对抗威权”的旗号,加快拼凑全球“民主阵营”的步伐,推动拉美盟友回归美国主导下的政治、经贸和外交体系。2022年3月10日,拜登隆重接待即将卸任的哥伦比亚总统杜克,并正式确认哥伦比亚为继阿根廷和巴西后美国在拉美的第三个“非北约主要盟国”,进一步构筑美国在西半球的同盟体系。

   二是变换思路疏导非法移民矛盾。中美洲是非法移民、贩毒、走私和暴力犯罪的策源地,与美国内政高度关联,也因此成为拜登政府最关切的板块之一。早在竞选期间,拜登政府就提出《中美洲安全与繁荣伙伴关系计划》,该计划将中美洲非法移民产生的根本原因归结于治理缺失尤其是民主制度崩坏,承诺上台后对内推行移民制度改革,对外通过鼓励投资、减少贫困、改善治安、遏制腐败等途径助力各国提升治理水平和发展能力,进而实现源头治理。为落实该计划,拜登提出执政四年内安排40亿美元的配套资金。入主白宫后,拜登紧锣密鼓落实“根源治理”政策:一方面,停止全面修建美墨边界墙,重启“童年抵美者暂缓遣返计划”(DACA),并要求国会暂缓执行移民入境前须在墨西哥等候通知的《移民保护协议》以及入境前须先在“北三角国家”申请庇护的“安全第三国”协议;另一方面,在《中美洲安全与繁荣伙伴关系计划》基础上出台《美国解决中美洲移民问题根源的战略》,敦促中美洲国家政府解决民众关心的经济、腐败、人权、犯罪和暴力问题,使中美洲国家民众更愿意留在本国。总体看,拜登政府展现出解决移民问题的决心,在纠偏特朗普政策的同时,也尝试出台一些新政。

   三是强行推广美式制度。为配合移民新政,拜登政府颁布《美国与中美洲加强接触法》,该法被视作中美洲版的《全球马格尼茨基人权问责法》,旨在有针对性地制裁萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯三国涉嫌参与贪腐、打压民主和破坏司法的人员。拜登政府借此积极介入中美洲地区的国家治理和民主运行,并在此基础上形成了“恩格尔名单”,陆续将美国认为涉嫌“重大贪腐和严重反民主行为”的官员列入名单并施加制裁。2021年7月,包括多名总统亲信、部长、议员、法官、检察官、市长在内的55名中美洲政要被列入“恩格尔名单”,引发中美洲国家强烈反弹。美国战略界普遍认为,与特朗普政府相比,拜登政府在践行民主、保护人权和打击腐败等善治领域对拉美国家提出了更高的标准和更严的要求,且将经济援助和治理水平挂钩,这是推行“源头治理”非法移民的配套政策,实际上是变相强迫中美洲进行制度改革。

四是继续打压激进左翼国家。拜登政府继续视古巴和委内瑞拉为“威权毒瘤”“独裁政权”,既不放松也不撤销特朗普施加的制裁措施,整体上仍保持高压态势,保留有限接触对话空间,对尼加拉瓜态度也日趋敌对。具体而言,对委内瑞拉,继续视马杜罗本人为“独裁者”,称马杜罗政府为“威权政权”、承认瓜伊多“临时总统”身份。对古巴,拜登政府不仅未兑现“重新评估古巴政策”的竞选承诺、续推奥巴马政府的美古关系正常化进程,反而强调“拜登不是奥巴马”,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《现代国际关系》2022年第5期
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