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章剑生:行政罚款适用规则的体系性解释——基于《行政处罚法》第29条展开的分析

更新时间:2022-09-10 13:58:23
作者: 章剑生  

   摘要:  1996年《行政处罚法》第24条确立了“一事一罚”的行政罚款适用规则,但如何适用却是争议不断。2021年修改的《行政处罚法》第29条增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”一句,确立了“择一重罚”的行政罚款适用规则。“一事一罚”中的“一事”是同一个违法行为,应以构成要件为认定标准,“一罚”是“罚款”,分别有基本模式、法条竞合和想像竞合三种适用情形;“择一重罚”中“择一”是在多个法律规范中选择其中一个适用,“重罚”是最高额罚款。“择一重罚”仅适用于想像竞合情形。

   关键词:  行政处罚 一事一罚 择一重罚 法条竞合 想像竞合

  

   引言

  

   2021年修改的《行政处罚法》第29条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚。”相较于1996年《行政处罚法》第24条规定,前者新增加了一句“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”。这是行政罚款适用规则——“一事不得两次以上罚款”——的法规范依据。本文之所以将它“降格”为行政罚款适用规则而不当作原则来论述,主要理由是它没有足够的法理厚度和适用广度,仅仅只是规范罚款这一行政处罚种类在个案中的适用,即便如此,它也不是罚款这一行政处罚种类适用的全部内容。同时,本文也注意到立法者并没有将它放在《行政处罚法》第1章“总则”位置,而是置于第4章的“行政处罚的管辖与适用”之中,因此,本文作这样的理解与立法原旨应该相差不会太远。且在《行政处罚法》第5条第2款确立行政处罚比例原则(或称“过罚相当原则”)前提下,将“一事不得两次以上罚款”作为比例原则的具体化,在法理或者逻辑上也是说得过去的。在1996年《行政处罚法》起草过程中,曾在总则中规定了“一事不再罚原则”,试图将该它作为行政处罚的一般原则,表述为“对当事人的同一违法行为,行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚”。但后因各方达不成一致的意见,它被“降格”为行政罚款适用规则,由原来不得给予两次以上的“处罚”变为不得给予两次以上的“罚款处罚”,大大缩小了适用范围。[1]可见,本文作这样的理解也有立法史料支持。

  

   本文要讨论的问题是,2021年《行政处罚法》第29条在1996年《行政处罚法》第24条的基础上,添加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的,按照罚款数额高的规定处罚”一句之后,第29条应当作怎样的理解与解释?之前,1996年《行政处罚法》第24条因解释过程中未全面引入法条竞合理论,在过去的行政实务中“双罚”或者“多罚”情况并不少见。2021年《行政处罚法》第29条第2句参照了中国台湾地区“行政罚法”第24条的立法例,[2]但因立法者在参照时只“抄录”了它的第1句,在解释过程中遇到逻辑之困将在所难免,进而会影响我们对《行政处罚法》第29条的整体理解。本文认为,立法者在总结与分析过去20多年行政罚款实践问题的基础上,借鉴中国台湾地区的立法例,完善《行政处罚法》第29条行政罚款适用规则值得肯定。但是,在理解与解释《行政处罚法》第29条时,我们可能面临的问题是,该条款中第1句、第2句各自的含义是什么?这两句之间又是什么关系?等等。为厘清上述问题,本文将行政罚款适用规则(第29条)拆分为“一事一罚”(第1句)和“择一重罚”(第2句)两个子规则,引入法竞合理论,尝试以法解释方法对《行政处罚法》第29条作一个体系性解释。

  

   一、行政罚款适用规则:一事一罚

  

   《行政处罚法》第29条第1句规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这是行政罚款适用规则“一事一罚”的法规依据。姜明安教授早在上个世纪90年代初就将“一事一罚和数事并罚”确立为行政处罚原则之一。他认为:“‘一事一罚’是指一个行政违法行为只应由一个行政执法机关对之科处一次行政处罚。”[3]与本文不同的是,他所指的“一罚”并不是限于罚款,而是包括所有的行政处罚。

  

   (一)一事一罚的界定

  

   1.一事:同一个违法行为。我们发现在《行政处罚法》中,“一事”这一表述并无直接的法规范依据。一般认为,这是一个学理上的概念,与诉讼法学理论中“一事不再理”有关,或者就是从诉讼法学理论中借用而来。或许,我们在讨论行政处罚这个问题之前,内心已经下意识地达成了某种共识:“一事”就是“同一个违法行为”。如有学者认为:“一事”是指一个行政违法行为,即一个或数个相对人一次性或连续性实施的触犯一种法律规范的行为。[4]所以,自从1996年《行政处罚法》实施以来,学理上鲜有人对“一事”作过进一步讨论。[5]本文尊重这一学理共识。

  

   何谓“同一个违法行为”,自从1996年《行政处罚法》实施以来,在行政法学界对于这个问题一直是纷争不息,归纳起来大致有三种观点:(1)“一个违法行为是指同一行为主体基于同一目的和动机而实施的能够构成且只能构成一个完整的行为过程的违法行为。”[6]此观点把行为人的目的和动机作为一个实质性的区别标准,用于判定是否属于“一个违法行为”,可以称之为“目的动机说”;(2)“同一个违法行为即同一个违法事实,它既包括一个行为(或事实)违反一个法律、法规规定的情况(即同一性质的一个违法行为),也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况(即不同性质的一个违法行为),而不包括多个违法行为。”[7]因这一观点强调了认定“同一违法行为”的标准是该行政违法行为所违反的法律规范是否同一,所以,可以称之为“法律规范说”;(3)“一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上的处罚。……同一事实是指同一违法行为,即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。……只能根据违法构成的理论进行分析,符合一个违法构成,就是一个违法行为;符合数个违法构成的就是数个违法行为。……同一依据是指同一法律依据。”[8]此说以行政违法行为构成要件作为认定标准,可以称之为“构成要件说”。

  

   本文认为,“目的动机说”以不具有客观特性的目的动机作为判定“同一个违法行为”的标准,欠缺可操作性和可认别性。“法律规范说”以当事人的行为涉及法律规范的数量来判断是否属于“同一个违法行为”,把当事人的主观状态排除在外,也缺乏科学性。“构成要件说”借用刑事法犯罪构成要件理论作为认定是否是“同一违法行为”的方法,有合理的可采性。这是因为,刑事犯与行政犯区分并不是质而是量的差异,这在大陆法系国家行政法理论上已是一种“通说”。虽然行政违法并不当然可以通过“量变”升格为刑事犯罪,但是绝大多数刑事犯罪却是从行政违法“量变”而来。《行政处罚法》第8条第2款的规定,则可以进一步支持“构成要件说”的合理性。实务中,采用“构成要件说”的判例也不少见,如在郭林丰诉北京市公安局公安交通管理局丰台交通支队大红门大队道路行政处罚案中,郭林丰驾驶×××小客车,停在丰台区双庙村×号院顶秀欣园东苑小区附近非停车泊位、非停车场的道路上,2019年3月26日至4月4日,大红门大队所属的交通协管员分别在×××小客车上粘贴六张《北京市交通协管员道路停车记录告知单》。郭林丰诉称对他的处罚违反“一事不再罚”,法院则认为:“‘一事不再罚’原则适用的前提为‘一事’,即‘同一个违法行为’。同一个违法行为应当包含内在意思决定、外在行为表现以及法律规范评价三个要件。如果违法行为人明知其行为的违法性并且可以预见将受到行政处罚的法律后果,置行政机关的多次违法行为告知于不顾,仍然继续实施违法行为,应当以行政机关的告知行为为限认定违法行为人在告知后产生了新的违法故意,因而将每次告知后的违法行为认定为新的违法行为,总体上将行为人的违法行为界定为连续发生的数个违法行为而非同一个违法行为。”[9]

  

   2.一罚。所谓“一罚”,在本规则中有两层含义:(1)一次行政处罚。“一次行政处罚”是指一个处罚结果,而不是一次处罚程序。也就是说,即使经过多次处罚程序但当事人只受到一次处罚结果,仍然属于“一罚”。无论是一个行政机关对当事人的“一个违法行为”,还是数个行政机关对当事人的“一个违法行为”作出行政处罚,“一罚”在时间上排除了在结束前一个行政处罚程序之后,再次启动一个新的行政处罚程序,对当事人的“一事”进行再次处罚,但重新作出行政处罚除外。“一次行政处罚”的法律价值在于它禁止行政机关对当事人“一事”用相同或不同的行政处罚种类给予多次、反复的处罚。“行政处罚以惩戒违法行为人,使其以后不再犯为目的,而不是以某种义务的履行为目的。所以,一次处罚即可达到目的。”[10](2)限于罚款。“一次行政处罚”限于罚款,不及其他行政处罚种类。《行政处罚法》第9条规定了多种性质不同的行政处罚种类。有的只能作“一次行政处罚”,如没收违法所得等,行政机关对当事人的“一事”只能一次没收违法所得,作第二次没收违法所得客观上不具有可执行性;有的则可以多次行政处罚,如罚款、警告、通报批评等。这里的“一罚”只涉及单独罚款,并不排除“其他处罚+罚款”的并罚模式。如《治安管理处罚法》第79条规定:“以营利为目的,为赌博提供条件的,或者参与赌博赌资较大的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款;情节严重的,处十日以上十五日以下拘留,并处五百元以上三千元以下罚款。”根据这一规定,在“情节严重”下,对赌博的处罚就是“其他处罚+罚款”并罚模式。这种并罚模式不受《行政处罚法》第29条“一罚”的限制。何种情形下可以适用并罚模式,属于立法政策调整范围。

  

   与“一罚”相关联的问题是“按日连续罚”、“按次连续罚”、“按件连续罚”等等。在域外国家中,如“按日连续罚”的立法例并不少见。[11]在我国现行国家法律体系中首次引入“按日连续罚”是环境保护立法。2014年修订的《环境保护法》第59条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。”[12]2014年12月,国家环境保护部制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》,对“按日连续处罚”的依据、原则、范围、程序以及计罚方式进行了具体规定。之前在地方立法中,重庆、深圳等市都已有相应的立法。因“按日连续罚”往往引起是否有违比例原则之争,所以,学理上向来持比较谨慎的态度,把它作为一个例外处罚制度适用于特别法域。2021年《行政处罚法》修改没有创设“按日连续罚”制度,或许是基于这个考虑。对于环境保护法域中“按日连续罚”,本文倾向于这样的认识:行政机关第一次对当事人违法排放污染物作出罚款处罚并责令改正,该责令改正具有截断当事人已经实施的违法排放污染物行为之效力,若当事人继续违法排放污染物,则应视为一个新的违法排放污染物行为的开始。为提高行政执法效率,法律拟制了当事人每天实施一个新的违法排放污染物行为,按日自动作出一个罚款处罚决定,直至当事人改正或者停止违法排放污染物行为为止,因此,它并不违反“一罚”规则。

  

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本文责编:陈冬冬
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