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欧阳康 余扬:新时代强化人民代表大会制度优势的路径探析

更新时间:2022-06-11 21:37:44
作者: 欧阳康   余扬  

  

   [摘 要]新时代强化人民代表大会制度优势对于实施和加强“全过程人民民主”具有极为重要的意义。首先,人民代表大会制度是中国特色社会主义国家制度体系的重要组成部分,也是支撑中国新时代国家治理体系和体现治理能力的根本政治制度,具有统一治理价值及目标、凝聚治理力量、保障治理效果等重要功能。其次,随着全球化时代国家层面的制度竞争加剧,国内突发重大安全风险的挑战增多,高质量发展要求更高的治理水平,对发挥人民代表大会的作用提出了更高要求。再次,人民代表大会制度本身还存在统筹协调能力有待加强、上下级人民代表大会之间的联系不够紧密、人大代表的构成及履职能力不强等因素,需要加强建设。最后,要在新时代更好地强化人民代表大会制度优势,提升国家治理效能,应当强化其内外衔接功效,增进国家治理体系的有机性;优化统筹协调功效,强化国家治理体系的整体合力;提高制度回应功效,提升国家治理体系应对风险挑战的能力。

   [关键词]全过程人民民主;制度优势;制度效能;人民代表大会制度

   [基金项目]国家社会科学基金重大项目;中央马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目

  

   站在“两个一百年”的交汇点上,中国共产党人如何带领中国人民更好地走向未来?从根本上说是要加强国家制度建设。在中共十八届三中全会上,中国共产党提出推进国家治理体系和治理能力现代化,十九届四中全会提出将中国特色社会主义的国家制度优势转化为国家治理效能,十九届五中全会进一步提出在“十四五”期间国家治理效能要有新提升,十九届六中全会提出建设和加强“全过程人民民主”,为我国的民主政治建设指明了正确的方向。如何加强和实施“全过程人民民主”、提升国家治理效能是一个复杂、多维的系统工程,其中一个最为根本的方面就是要重视和加强人民代表大会制度的建设,强化人民代表大会制度优势,使人民享有更加广泛的民主权利,更多地参与国家现代化事业的建设。在这个意义上,新时代推进国家治理体系和治理能力现代化,需要厘清人民代表大会制度优势,加强人民代表大会制度建设,消除妨碍人民代表大会制度优势发挥的因素,更好地发挥人民代表大会制度效能,促进国家治理效能的整体提升。

   一、强化人民代表大会的根本政治制度地位

   习近平总书记指出:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”这是从国家治理的角度对人民代表大会制度作出的最新的政治定位,将人民代表大会制度在国家治理体系中的地位和效用提升到新的高度。作为发挥核心政治功能的根本政治制度,人民代表大会制度为党和人民提供了制度化政治治理平台,为各治理主体奠定了稳定的政治秩序和法治基础,在国家政治稳定、制度体系完备、政治过程民主、治理结果有效中具有无可替代的地位和作用。新中国成立70余年来的历史发展进程充分证明,“人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度”。

   但应该意识到,新时代不确定不稳定因素明显增多。基于对新时代国内与国外两个发展大局的综合研判和深度分析,以习近平同志为核心的党中央作出一个重大判断:世界处于百年未有之大变局。大国之间围绕制度和综合国力展开全面的战略博弈,新冠肺炎疫情及其造成的次生挑战更令国家间的竞争形势加剧。国际体系和国际秩序在各种制度、体制、机制的不断蜕变中呈现出新的政治、经济、社会、文化生态。在这种发展背景下,制度竞争是国家间最根本的竞争,制度优势是一个国家的最大优势。因此,充分发挥人民代表大会制度的民主集中效用,强化人民代表大会的根本政治制度地位,以此推进中国特色社会主义民主政治制度化、规范化、程序化发展,构建起“全过程人民民主”体制机制,是提升中国特色社会主义制度竞争力的关键,更是彰显中国国家治理体系强大治理效能的关键。

   在中国的国家治理实践中,党的领导、人民当家作主和依法治国统一于人民代表大会制度这一根本的政治制度安排之中,并塑造了稳定的政治秩序与治理结构。就此而言,强化人民代表大会制度的根本政治制度地位的根本性举措,是要使人民代表大会制度在国家治理进程中充分运转起来,进一步发挥人民代表大会制度在国家治理体系中的地位优势与效用优势。不断改革创新人民代表大会制度的体制机制,使人民代表大会制度的立法权、决定权、任免权、监督权等制度职能与效用充分发挥出来,推动“三者统一”治理结构的优化,更好地实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者的协调与平衡,保证三种权力的一致性与效用最大化。

   首先,要合理利用人民代表大会制度的立法职能,加强和改进党的领导方式和执政方式,保证党的领导与决策始终体现人民的根本利益。其次,要拓宽人民代表大会制度的民主参与渠道,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,将人民当家作主的权利贯彻到国家治理的每一个环节,使中国的民主不仅体现为选举民主,更体现为治理民主、监督民主、结果民主的全过程民主。三是要全面推进依法治国,把推进依宪执政、依法行政、依法监督作为法治改革建设的系统性工程同步推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设发展方略,保证人民能够享有平等参与、平等发展、平等共享的法律权益,实现国家治理进程中的立法科学化、执法严格化,形成全民守法的良好社会发展局面,最终促进法治中国的建成。

   值得注意的是,人民代表大会制度从成为我国的根本政治制度到全面发挥制度效用的时间不长,仍处于改革和完善阶段。据此,强化人民代表大会制度的根本政治制度地位,既要坚定制度自信,在改革实践中理性客观地看待人民代表大会制度的优势与短板,坚定不移地推进人民代表大会制度的建设进程和改革创新,促进人民代表大会制度的不断完善和发展;同时,也要及时抓住时代机遇,根据时代发展要求和现实发展需要逐步完善人民代表大会制度的结构,将人民代表大会制度独特的治理优势全面转化为治理效能,实现国家治理体系与治理能力的现代化,推动社会主义民主政治建设,发展社会主义政治文明。

   二、人民代表大会制度的治理功效

   人民代表大会制度是中国人民以马克思主义为指导,在中国共产党领导下,汲取人类政治制度精华,结合中国社会发展的经验教训在人类政治制度史上的伟大创造。改革开放以来,党领导人民不断推进人民代表大会制度的完善与发展,使人民代表大会制度成为中国社会主义制度的亮点与特色,并成为国家治理体系中的根本政治制度,发挥保障党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度效能。人民代表大会制度的运转为国家治理提供了基础性的治理结构、顺畅的治理关系、稳定的治理秩序,实现了国家权力和国家意志的整合,有效地避免了国家权力的分立与对峙,使中国特色社会主义制度人民民主、集中高效的制度优势和价值取向得以发挥,成为一种具有广袤覆盖性和积极功效性的“全过程人民民主”,展现了巨大制度优势和效用。

   (一)人民代表大会制度具有统一治理价值及目标的效能

   制度的背后是思想理念和价值主张,社会主义制度背后是社会主义的思想理念。社会主义制度的本质和核心目的是促进人的自由全面发展,帮助人民自主地构建自由人的联合体。而这一价值目标的实现不仅需要以法律形式加以固定,更需要在实现过程中依靠强大的制度支撑和保障力量。在中国的治理体系中,由人民代表大会制度承担这一制度重任。

   首先,人民代表大会制度将社会主义的价值目标和发展原则以宪法的形式加以固定,一方面明确国家的一切权力属于人民,另一方面确保国家发展的终极方向是保护人民利益。在这个过程中,各级人民代表大会作为联结党与人民的重要政治纽带,以民主议案的形式糅合党的先进执政意志和人民的发展诉求,最终形成统一的国家发展决策,进而转化为国家统一行动。从这个层面看,人民代表大会制度为人民行使合法权力提供了法治层面的保障,充分调动了人民主体的积极性和能动性,使人民通过人民代表大会制度这个法定平台行使国家权力、表达利益诉求,促使国家发展方向始终围绕党的领导和人民的诉求展开。同时,人民代表大会制度也为党、政府和人民群体等多元化的治理主体提供了稳定的协商议事平台,奠定了党的战略部署和国家决策的合法性基础。

   其次,人民代表大会作为国家最高权力机关,通过选举授权将人民的权力分别委托授予行政、司法、监察机关,以法律监督的形式确保各国家机关依法行使权力。一方面保证国家权力统一集中,另一方面推进治理形式的分工合作,最终保障国家各项权力的行使能够真正做到以人民为中心。人民代表大会制度的各项职能,不仅为国家治理确立了合理的现代治理关系,而且为治理方向与目标的统一提供了制度支撑和法治保障。

   (二)人民代表大会制度具有凝聚治理力量的效能

   在现代化的治理语境下,国家治理是一个高度复杂的政治过程,不仅要确保治理目标的统一,更要协调平衡多元治理主体之间的关系,维护国家政治秩序的稳定。中国之所以实现了政治稳定和经济社会发展的同步推进,创造出经济快速增长和社会长期稳定这两个世所罕见的奇迹,是因为政治制度具备既能促使多元政治力量形成稳定政治秩序的功能,通过根本政治制度将多元治理主体纳入其中,又能通过民主协商方式化解矛盾和冲突,激发社会发展活力,从而为有效的国家治理提供必备的政治秩序。

   首先,在宏观的权力架构层面,由于人民代表大会是经由人民民主选举产生,因此人民代表大会享有最高的权力和法律权威,由其选举产生的各国家机关在权力关系上从属于它,必须接受它的法律监督。由此,国家的行政权、审判权、检察权、监察权的权力来源统一,但又互相独立,有利于在治理过程中促进各种治理力量的整合,推动民主与效率的有机统一。其次,从人民代表大会制度的层级组成来看,全国人民代表大会与地方各级人民代表大会组织机构之间相对独立和平等,不属于上下级的领导关系,而是依法监督的关系以及专业层面的业务指导关系、工作层面的联系关系。但是,无论是全国人民代表大会还是地方各级人民代表大会都必须依据宪法、法律和决议等开展工作。这种组织结构既能保证各级人民代表大会独立行使制度职权,又能充分调动地方各级人民代表大会组织工作的积极性,使国家治理行为既能够实现集中统一,又能够保证创新高效。

   另一方面,人民代表大会制度以典型的行业代表取向为主要方式,保证社会各阶层、各民族、各团体等能够通过法定渠道合理表达不同的价值和利益诉求。通过民主集中的原则和协商的方式整合协调利益分歧,有效解决各种问题和矛盾,使整个社会的不同力量能够在思想认同和行动实践上达成一致,促使社会决策和法律政策具备坚实的民意、民智基础,从而形成稳固的价值规划和社会治理合力,保障社会发展安定和谐有序。

   (三)人民代表大会制度具有保障治理效果的效能

法治化和制度化程度是衡量国家治理现代化的重要参考指标,因为国家制度体系是国家治理体系的重要依托,国家法律体系是治理效果和治理质量的重要保障。近年来,为了适应经济社会的快速发展,人民代表大会制度通过立法和决议职能,不断推动国家制度体系和法律体系的改革及完善,为国家治理提供了逐渐健全完备的制度结构和法律支撑,确保国家治理行为在宪法法律的框架内展开,并能够充分体现中国特色社会主义以人为本的制度本质。如为了更好地理顺国家治理结构、治理关系,使国家治理体系能够更好地适应新时代的发展要求,人大及时立法推动国家宪法和机构改革,使宪法更加符合经济社会发展需要,同时通过立法增设国家监察委员会,充实了国家治理力量。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《社会科学辑刊》2022年第1期
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