李由：2015年香港政改方案的制度瑕疵
摘要: 作者按：2021年3月30日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议全票通过了新修订的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法》《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》，自2021年3月31日起施行。2022年香港特别行政区行政长官选举将于2022年5月8日举行，2022年4月16日香港特区行政长官选举提名期结束，前政务司司长李家超为唯一有效候选人。拙稿写于2015年6月19日，主要从技术逻辑的角度探讨当年提出的香港行政长官选举制度的政治改革方案，一直未公开发表。
按照《香港特别行政区基本法》之“第四十五条 香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”“第六十八条 香港特别行政区立法会由选举产生。”1997年香港回归以来，改革香港特别行政区的议员和行政长官的选举制度是事关香港政治昌明和经济发展的重要问题。正如党的十八大报告所提出的，建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家是我们的奋斗目标，循序渐进推进民主、包容共济促进和谐是“一国两制”实践的重要内容。根据全国人大 2014年8月31日有关规定和《香港特别行政区基本法》，香港行政长官2015年6月17日提出了香港2017年政改即香港行政长官选举方式改革方案，期望平稳推进改革和发展，香港行政长官选举从2017年开始可以实行由普选产生的办法。
2017年政改方案包括以下基本内容：（1）香港行政长官候选人由提名委员会（1200名）提名，提名委员会的组成和产生仿照以前的选举委员会，提名经委员推荐、委员会提名两个阶段；（2）每名委员只可推荐1名行政长官参选人，不少于120名且不多于240名委员可联合推荐1名行政长官参选人（可推荐10至5名参选人）；（3）提名委员会从上述获推荐产生的参选人中，以无记名投票方式，产生2至3名行政长官候选人；（4）每名委员最少须投票支持2名参选人，最多可投票支持全部参选人；（5）每名候选人均须获得提名委员会半数（600票，即绝对多数）以上的支持，获得最高票的2至3人为行政长官候选人；（6）香港选民以无记名方式，对提名产生的候选人投票，得票最高者当选即简单（相对）多数当选；（7）由中央政府即国务院任命香港行政长官。
一个好的改革方案，应当既基于现实条件，又在顶层上设计，在改革的动机、手段、方法和目标，在形式和内容、程序和实体上，在逻辑和历史、理论和实践上实现统一。且不从内容或实体上分析政改方案，只从逻辑演绎的角度，仔细推敲这一方案，在香港行政长官候选人的推荐、提名、投票等规则或程序上，似乎就存在着制度设计上的多个瑕疵。
根据香港政改方案给出的条件和规则，可以从逻辑上作如下推论：
第一，行政长官候选人由提名委员会遵照一定的条件和规则投票产生，经过委员推荐、委员会提名两个阶段。然而，提名委员如何产生，提名委员会如何构成？假设是选民投票产生，那么提名委员与议员无本质差别，经委员推荐、委员会提名而产生了候选人，这实际上就是间接民主选举。如果这样，那么提名委员会就不必设立、存在，而随后的选民对候选人投票也就叠床架屋、多此一举了。假设选民不能直接提名行政长官候选人，或者提名委员会不是选民投票产生，那么如何实现提名或提名委员的社会代表性或政治合法性？这似乎是规则上的第一个瑕疵。
第二，每名委员只可推荐1名行政长官参选人，不少于120名且不多于240名委员可联合推荐1名行政长官参选人，那么提名委员会可推荐10至5名行政长官候选人的参选人。同时，每名委员最少须投票支持2名参选人，最多可投票支持全部10名参选人。公民个体可以有任何偏好，个体按照其偏好进行投票，这是社会选择中的无限制、非独裁原则。这一把某一偏好强加给委员的规定，违反了非独裁原则，这似乎是规则上的第二个瑕疵。
第三，由于只选出1名行政长官参选人，而每名委员真正支持的参选人往往就一两名，甚至没有一人，所以委员推荐参选人、投票支持参选人极可能是0至1人。但政改方案既要求每名委员只可推荐1名行政长官参选人，随后又要求每名委员投票支持最少2名、最多全部10名参选人。显然，委员既推荐1名参选人，又须支持多名参选人，这可能造成了提名委员的行为矛盾或人格分裂。这似乎是规则上的第三个瑕疵。
第四，假设每120名委员联合推荐1名参选人，参选人共有10名。由于委员愿意推荐的和投票支持的参选人极可能是0至1人，很难超过2人。由此，尽管每名委员可投票支持2至10名参选人，投票支持的中位数为6票，但众位数极可能是2票。即便假设1200名委员全部参加投票，每名委员平均投票支持2至6名参选人，那么参选人总票数为2400至7200票，每名参选人平均得票为240至720票，中位数为480票，尽管产生1名或1名以上候选人是大概率事件，但仍有可能无人达到过半数的601票。当然，也可能出现第二种情况，假设每名委员最少且最多投票支持2名参选人，且1票完全集中于某1名参选人，另1票平均分配给另9名参选人，那么某1名参选人获得1200票，其他9名参选人每人获得1200/9=133票而全部落选，那么就只能产生1名候选人，不能也不必产生2至3名候选人。实际上，在选举委员会关于第一、二、三任行政长官的选举上，就出现了只有1名参选人的类似情况。这似乎是规则上的第四个瑕疵。
第五，假设出现了第四条中的第二种情况，那么唯一的候选人无须选民投票，事实上就自动当选了香港行政长官。选民即便对唯一候选人投票，按照得票最高者当选的相对多数规则，即便只有1位选民投票且投了该候选人的赞成票，那么该候选人也可以当选行政长官。候选人推荐和提名、候选人选民投票之间在规则、环节上似乎出现了断裂，选民一票似乎也可以投出行政长官，这可能是规则上的并不明显但很严重的第五个瑕疵。
第六，香港行政长官的任命，可否由国家主席或全国人大宣布，而不是中央政府即国务院宣布？类似的，国务院总理由国家主席提名，全国人大选举产生并宣布任命；各级政府行政首长（如省长、县长等）由同级地方人大选举产生并宣布任命。这似乎是规则上的第六个瑕疵。
第七，香港现任行政长官提出的政改方案，方案本身存在多处瑕疵，并不完美。香港久经英国统治，又回归几近二十年，对于现代政治具有经验和学理上的充分训练，应当明白香港的发展问题和政改方案的设计瑕疵，以及立法会中的建制派、泛民派（反对派）的政治态度和力量对比。由此，香港行政长官应当充分调查分析，理性判断6月18日政改方案的投票结果，并采取相应的改进性对策。然而，从现行的香港行政长官选举委员会及其投票规则，香港立法会的议员构成、政治倾向（立法会议员70人，其中直选、功能界别各35人；建制派43人但直选议员仅14人，泛民派议员但直选议员27人）和政改方案投票规则（三分之二多数，至少需47人），以及待决的政改方案和香港民意调查等方面因素看，日前这一投票结果似乎最有利于现任行政长官，香港行政管理体制上似乎也存在着瑕疵。
好的改革方案或制度设计，应当从社会经济的特定条件和发展目标出发，基于人性的特征又约束人性的恶，应当尊重和保护每个人充分且平等的权利，应当全面考虑和适当平衡不同群体、不同时期的需求和目标，遵循从起点、机会到过程、规则的公平而非结果均等的原则。应当符合条件、规则和过程尽可能简单易行，制度体系内在的逻辑一致的原则，充分考虑既定条件和规则下而出现的各种可能情形，避免在实施的过程和结果上出现社会非理性的后果。政治应当是特定条件和公平规则下的交流、谈判、妥协、包容的社会理性选择，最终为了以最小成本获得最大收益，即通过公平的制度设计和制度实施而做出了相对理性的社会选择，实现了社会福利最大化。
对于现代民主制度，诸如肯尼思·阿罗1951年《社会选择与个人价值》对于多数通过规则进行了严格论证，认为试图找出一套似乎公平的表决规则或程序，来从各种个人选择中推出符合某些自由理性条件的社会选择一般是不可能的。上世纪六七十年代，赫维茨等人从信息成本、激励相容的角度提出了机制设计的基本原理，塔洛克、布坎南等人分析了公共选择的制度性质、外在成本、权钱交易等问题，而罗尔斯、诺齐克等人对于公平、平等与政府管理也进行了一系列讨论。欧美政治学、经济学等学科的这些讨论，对于我们思考和实践民主政治是很好的思想资源。
然而，好的制度又往往是经过长期试验、勇敢纠错而渐次形成的。即如英国自800年前国王与贵族签署《大宪章》，其宪政经历了数百年的反复曲折的演进过程。法国1958年宪法实施后，至2008年经过了24次修订。自1949年《共同纲领》、1954年第一部宪法后，我国又颁布了三部宪法，第四部宪法也经历了1988年、1993年、1999年、2004年重大修正。在香港政改方案的候选人推荐、提名和投票的规则上，如果存在上述瑕疵，显然可能妨碍行政长官的普选产生和香港居民的福利增进。这次香港立法会尽管未能通过政改方案，我们也可借此挑战，进一步推进现代化国家的制度建设。
附：香港立法会和政改方案表决的小知识
2015年6月18日，香港立法会就2017年政改（香港行政长官选举方式改革）方案投票。香港第五届立法会有70名（之前60名）议员，2012年香港公民投票产生，任期4年。70名议员中，35名地区直选，35名功能界别（如银行、地产）选出。其中建制派43人（17名地区直选，2名跨区直选，直选为辅），泛民主派（反对派）27人（18名地区直选，3名跨区直选，直选为主）。立法会的表决规则，一般议案过半数通过，重大议案三分之二通过。
根据香港《基本法》，2017年政改方案由特首（香港行政长官）先向全国人大提出申请；全国人大同意后，由特区政府向香港立法会提案；获得立法会三分之二赞成（反对票不多于23票）后，再由特首批准；最后提交到全国人大批准或备案。按照全国人大2014年8月31日有关规定和香港基本法，从2017年开始，香港特别行政区行政长官选举可以实行由普选产生的办法。
按照2007年有关规定，香港行政长官经选举委员会（1200名，之前800名）提名并选举，每名委员只可提名1名行政长官候选人，不少于150名委员可联合提名1名行政长官候选人；选举委员无记名投票，过半数（600票）当选。第一、二任行政长官候选人只有董建华1人，自动当选。2012年，香港第四任行政长官选举，候选人梁振英、唐英年、何俊仁，选举委员会1193委员无记名投票，其中1132张有效选票，梁振英获得689票当选，唐英年285票、何俊仁76票，另有他投82票。
香港立法会反对派则认为，现在的政改方案是真筛选、假普选Ｃ挥蟹从诚愀鄱嗍∶裉乇鹗堑撞阊∶竦恼媸狄庠福髡藕蜓∪擞裳∶裉崦∶裢镀毖【傧愀坌姓す偌凑嬲钠昭 �
立法会主席曾钰成主持会议。港府“政改三人组”陈述后，12时25分，进行投票表决（原规定每名议员15分钟发言，预计下午5投票表决，但多数议员并不发言）。表决前最后1分钟，建制派议员32人突然一齐离席退场，但其中8+1+1人未退场。
曾钰成立即确认，现场议员37人（含建制派、立法会主席1人，但不投票；若不含主席，刚刚36人过半数），达到法定人数，宣布开始表决。结果，8票赞成，28票（另加建制派的医学界议员梁家骝1票，因之前在医学界问卷调查，多数人反对政改方案）反对，0票弃权，政改方案未获三分之二多数通过；香港行政长官选举仍将沿袭以前选举委员会的提名、选举体制。
事后，建制派议员林健锋解释，最后集体离场是因为建制派议员刘皇发未能及时参会，他们希望造成投票议员不足法定人数，等刘皇发赶到一起参加投票。而参与投票的建制派（8名）议员称，他们没接到离席通知。其实，建制派全部投赞成票，也达不到三分之二的47票。林健锋、刘皇发等人已经向公众致歉。
《人民日报》6月19日评论：反对派应对香港民主发展进程受阻负全责！反对派议员否决普选法案，是反对民主漠视主流民意的倒行逆施。反对派不顾民意取向，无视民众福祉，出于一己一党之私否决普选法案，其喊着“民主”口号反民主的真实面目暴露无遗。
（写于2015年6月19日）
作者简介：李由，中国人民大学经济学博士，北京示范大学经济与工商管理学院教授。
文章来源：明德公法网
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