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陈昌盛 冯俏彬:我国应对数字经济税收挑战的思路与方案

更新时间:2022-03-19 00:40:53
作者: 陈昌盛   冯俏彬  

  

   (一)构建我国数字税框架的基本思路

   税收制度属于上层建筑,既要及时回应经济基础层面的变化与新需求,也要发挥主观能动性,将新发展理念融入税制设计,引领数字经济的健康发展。作为数字经济大国,我国既从数字经济的发展中受益,也较早面临数字经济带来的挑战。要借鉴国际数字经济税收的新理念,基于我国的实际发展情况,提前谋划新型税制,先行一步推动改革。同时,也必须看到,构建与数字经济相适应的税收制度是一个渐进的长期过程,必须立足数字经济治理的相关基础制度、立足产业融合的进度、立足我国企业“走出去”的步伐,坚持改革方向,坚持问题导向,对内突出“适应、改革、重塑”三阶段,分步骤构建数字时代的税收制度;对外积极主动参与国际税收规则重塑,为我国数字经济发展营造良好的外部环境;构建“智慧税收”体系,推动国家征税能力从工业时代向数字时代转变。

   1.维护国家主权

   我国作为世界上主要的数字经济大国,要积极参与新一轮国际税收规则的讨论和制定,构建数字经济国际税收新规则,为我国企业“走出去”争取最大利益。

   2.促进数字经济健康发展

   我国数字经济尚处于发展初期,很多方面还需要政策支持,以鼓励发展、抢占数字经济制高点。同时,也要“边发展、边规范”,防止其野蛮生长,给经济社会带来不良影响。科学、合理、公平、法治的税收制度有利于促进数字经济与传统经济加快融合、协同发展。

   3.先立后破

   要与党的十八大以来确立的税制改革计划相衔接,凡是那些与数字经济发展趋势相符合的方面,就要始终坚持,持续推进;反之,就要逐步弱化、适时取消。通过动态调整,不断增强数字经济和税收制度之间的适配程度。

   4.抓大放小

   要重点研究对平台企业的税收政策,发挥好税收的调节功能。重点研究“走出去”的互联网企业的税收政策,支持企业做大做强。重点研究双边、多边和区域性税收协定中的数字税政策,提高规则制定权。实际操作中,重点抓交易规模较大的企业,抓大放小,提高效率。

   5.维护公平均衡

   促进税收的横向公平,传统业务与数字业务、线上线下经济之间要一视同仁、平等对待。促进税收纵向公平,对一些已明显表现出自然垄断特征的平台企业,通过税收对其进行合理调节。促进地区间分享均衡,对因数字经济发展而带来的税收转移,要进行合理调整。

   (二)积极参与和推动国际规则制定

   联合国、世界贸易组织、贸发会等国际组织都对数字经济税收改革提出了方案,但综合而言,经济合作与发展组织提出的数字经济税改方案既是当前质量最高、影响最大,也最有希望在近期获得各国领导人共识性同意的方案。我国应高度重视经济合作与发展组织税改进展,不仅要积极参与谈判,争取最大利益,而且还要适时提出中国方案,主动参与构建未来国际税收新格局。

   经济合作与发展组织数字经济税改方案,一方面创新性地承认了市场国、用户在价值创造方面的作用;另一方面也继承了生产国优先、企业主要创造价值的传统。从生产者的角度看,我国现在已经是数字经济大国,现在正在全面布局5G技术,未来数字经济具有广阔的成长空间,一大批企业将从中脱颖而出。因此,协调好各国在数字经济方面的立场,为今后更多企业“走出去”扫清障碍,可以避免各国独自行动导致重复征税问题,长远而言对我国是有利的。从消费者的角度看,我国是世界上最大、成长最快的单一市场,也是互联网用户最多的国家,经济合作与发展组织改革方案对我国总体是有利的,应当予以认可。

   经济合作与发展组织税改方案主要包括两部分:支柱一主要针对跨国数字企业所得税的重新分配;支柱二则是为跨国企业设定最低税率。在相关谈判中,应充分考虑中国数字经济的发展阶段和中国企业的诉求,努力为中国企业争取最大利益。比如,在确定A类金额的适用范围、全球收入门槛、常规利润率、联结度规则等技术细节上,要提出对中国数字化企业更为灵活有利的机制。在全球最低税率的确定上,一方面要高度关注美国政府和经济合作与发展组织在全球最低税率方面的动作,另一方面基于充分调研、模型构建等来测算我国企业税收的“盈亏平衡点”,提出对我国有利的方案。

   (三)稳步推进国内税制引领性改革

   1.短期突出“适应”:完善现行税制,提高对数字经济的包容程度

   (1)不急于开征数字服务税。2019年以来,各国推出的数字服务税,实质上是一些欧洲国家参与经济合作与发展组织谈判、力图推动经济合作与发展组织税收改革方案尽快落地的一种策略,能在多大程度上真正付诸实施是一个很大的疑问。即使真的开征,这类数字服务税也主要针对美国公司,对我国企业影响有限。从国内的情况看,一方面国外互联网企业在华的业务和市场很小,尚不构成对我国的税收损失;另一方面我国数字经济正处于成长裂变期,还需要政府“放水养鱼”。因此,国内目前暂时没有开征数字服务税的必要,但应提前布局国内数字经济税收的相关研究。

   (2)进一步完善增值税制。不断完善增值税制,既是我国近年来税收改革的既定工作,也符合数字经济发展的大方向,应当继续坚持、持续推进。一是可重新界定“劳务”“无形资产”的内涵,凡现行税制未覆盖的数字产品和服务,理论上都要纳入增值税的课征范围,如音乐、电影、游戏、电子图书、在线会议、远程教学、远程医疗等。二是扩大增值税纳税人范围,将进口数字产品和服务的单位,以及向我国境内个人消费者提供数字化产品和服务的境外供应商,明确为我国增值税纳税人。三是优化征收方式。可引入对跨境进口服务“目的地原则”,区分B2B和B2C,分别制定不同的征税规则。对B2B的跨境服务,可采用“逆向征收”机制,即规定服务接受方为纳税人,其具有申报纳税义务,其缴纳的服务进口环节增值税,可在后续环节全额抵扣。对B2C的跨境服务,其服务人群或销售数量达到一定门槛值的,也要就其向我国境内消费者提供的服务施加增值税的纳税义务。服务提供方应在我国进行纳税登记,并就其向我国境内消费者提供的服务承担增值税纳税义务。四是适时推动增值税税率简并,实行一档标准税率和一档优惠税率。标准税率适用于绝大部分产品和服务,优惠税率仅限于正面列举的部分生活必需品、药品和特殊服务,这可以在相当大程度上应对数字经济条件下产业融合的新变化。

   (3)进一步扩大综合所得的范围。近期,重点是扩大征收范围,加快将各类新的个人收入形式——网络直播、主播、打赏,以及从事各类共享经济、分享经济、零工经济等取得的收入——纳入个人所得税的征收范围。为此,需要补充出台对以上收入性质进行认定的新规定。建议按照鼓励发展的原则,税率方面就低不就高,根据从业时长、收入金额、收入连续性等标准,分别归入生产经营所得、工资薪金所得、劳务报酬所得等。长期而言,根本之道是将所有收入全部纳入综合所得的计算范围,实行逐笔完税、年终汇算、统一清缴。

   (4)进一步完善税收征管。进一步健全税务登记制度,完善个人增值税登记制度,将个人经营的网店、微商、网络直播、主播、带货等新业态纳入管理范围。进一步完善互联网平台在税收征管中的地位与作用,对标“数字平台增值税完全责任模式”“共享与零工经济中平台运营商对相关销售方信息报告义务”等新政新规,适时出台实施方案。秉持“多元共治”理念,审慎推进政府和平台之间的数据共享工作,进一步完善社会信用体系。

   (5)优化对数字经济的税收优惠政策。要适应数字技术扩散的新形势,放开研发费用加计扣除政策的行业范围限制,将住宿和餐饮业、批发和零售业、商务服务业、娱乐业等行业纳入享受政策范围。要响应加快我国新型基础设施建设的要求,扩大基础设施税收优惠目录适用范围,将符合条件的5G网络、数据中心、工业互联网、物联网等与数字经济领域相关的公共基础设施项目,纳入企业所得税公共基础设施优惠目录,享受“三免三减半”的优惠政策。

   2.中期突出“改革”:改革区域税收分享制度,促进均衡发展

   (1)改革增值税分享制度。增值税是我国主要税种,目前主要按生产地原则在地区之间进行分割。随着数字经济的快速发展,商品和服务的销售额快速向大型平台企业所在地集中,在一定程度上加剧了区域收入分配和经济社会发展差距。可适应数字经济时代“用户创造价值”的理念,适时将增值税分享的基础由现有的生产地原则改为消费地原则,即按消费行为的发生地或消费者所在地,作为各地获得增值税收入的主要计算依据,以此协调各地增值税分配关系。

   (2)改革企业所得税分享制度。重点解决数字企业税源跨省市转移问题,进一步完善总分机构的地区间税收分配规则。按现行规定,企业所得税款在总分机构所在地之间的分摊,主要依据经营收入、职工工资和资产总额等因素调整权重。可根据数字企业的特点,引入“用户创造价值”理念,新增“用户数量”这一因素,适当提高经营收入的权重,降低职工工资与资产总额的权重,使税收分享地与其实际来源地更加匹配。

   3.长期突出“重塑”:重塑数字经济税收制度新框架

   (1)重塑流转税制,构建新型销售税。在数字经济时代,随着产业融合程度加深,增值税很可能将不再适合需要,销售税可能成为主角。一个与数字经济更相适应的销售税,应当具备以下三个方面的特征:一是以销售总收入作为税基,这能更好地适应制造业服务化、服务业大幅度提升的发展趋势;二是税率从“较低”转向更低,这更能适应和促进数字时代经济活动频次大大增加、经济更加繁荣的新特征;三是自然纳税人将倍增,以适应数字时代大量个体从事生产经营活动的需要。

   (2)重塑所得税制,增强对收入分配的调节功能。在数字经济时代,要大力增强所得税的调节功能,维护社会稳定。企业所得税方面,针对那些具有垄断效应的“超级平台”、一般企业所得税对此难以调节的情况,可在适当的时候专门出台针对超级平台的所得税,以调节其过高的垄断利润。个人所得税方面,更要担负起调节居民收入分配的主要责任,在实行收入全面综合计税的同时,一方面要将最高边际税率保持在较高水平,保持对高收入和超高收入的调节力度;另一方面要进一步提高起征点,将个体的生产成本与生活费用同时考虑进去,必要时还可引入“负所得税”制度,对低于基本收入的群体进行扶持。

   (3)重构资源税制,探索开征数据资源税。数据是生产要素,也是数字时代最大的资源。历史地看,要素和资源都是征税对象。要加快研究数据的产权、交易、价值创造过程、收入分配效果等重大问题,厘清数据产权的多重属性。研究公共数据、商业数据中的公共价值和用户价值部分、未来物联网产生的海量数据等,开征数据资源税,以促进全社会对数据的公平使用。

   (四)数字时代国家征税能力提升行动

   1.加快推进税收大数据建设

   数字经济时代,数据是政府管理的基础。要加快推进数据时代统计体系改革,完善数字经济统计更好服务宏观决策。要加快税收大数据建设工作,力争掌握规模尽可能大、类型尽可能多、颗粒度尽可能细的各类数据。要坚定不移地推进政府部门之间数据的共享开放,形成税务部门与相关部门之间常态化、制度化数据共享协调融合机制。要加强数字交易监测和数据核查,不仅包括平台类和分享类交易数据,也要加强针对区块链、暗网、分中心等特殊形式的监管。要研究政府合理分享平台数据的体制机制,形成税收大数据的“源头活水”。

   2.加强税收征管的新型基础设施建设

   要加快我国“智慧税务”建设,充分运用区块链、大数据、云计算、人工智能等现代信息技术,完善税收征管的新型基础设施。要不断完善税收大数据云平台建设工作,加强信息的互联互通。要加快推进电子发票改革,早日实现“以票管税”到“以数据管税”。要全面升级税务执法、服务、监管与大数据智能化的应用深度融合、高效联动、全面升级。

   3.加强税收征管的多元共治

   要从现在的政府监管为主过渡到数字时代的税收多元共治。除了政府部门之间、行业协会与中介组织之间进一步加强协作之外,要特别注意将平台企业一起纳入税收征管体系,发挥好平台企业在税收征管中的作用。平台企业和政府分享在平台上经营的企业的相关数据、共建社会信用系统,对在平台上经营的小微企业和个人履行代行监管与规范之责、代扣代缴税收、进行税法宣传,形成多元共治、协同并进的税收征管新格局。

  

   陈昌盛,国务院发展研究中心宏观经济研究部部长。

   冯俏彬,国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长。

   本文节选自《数字税:系统性挑战与中国方案研究》

  


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