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谭清值:人大授权改革试点制度的运作图式

更新时间:2021-08-29 12:02:42
作者: 谭清值  

   摘要:  人大授权改革试点主要展现为人大授权暂时调整或停止适用法律、地方性法规,其制度运作旨在调和“改革与法治”之间的紧张关系,但在当前宪制结构下人们对其正当性仍存在一定的疑虑,也可能出现授权决定的“形式滥用”而导致立法功能危机。为了应对这些问题,在现代公法理论的基本架构下对该项制度进行反思,描绘其规范的运作图式,包括依次演进的三层结构:首先,在“八二”宪法的权力图谱中,确立改革试点授权者制度角色的正当性,从而使人大授权改革试点制度真正融入、内化于当前宪制结构;其次,作为授权者的人大启动某项改革试点,基于人大行权民主性、科学性原则,应当使改革事项与“授权决定”这一规范形式之功能结构上的条件取得一致,并且实质满足“改革发展需要”的授权根据;最后,经过授权明确性原则、比例原则逐层深入的遴选,在具体操控层面选定最佳的改革试点授权方案。

   关键词:  人大授权 改革试点 改革与法治 《立法法》第13条

   一、引言

  

   自1978年开启对内改革以来,“改革与法治”的关系遂成为一个经典的理论命题。伴随改革红利普惠民众及2011年“中国特色社会主义法律体系已经形成”[1]的时代背景,两者的结构性矛盾愈发凸显。2012年年末实践中出现了全国人大常委会作出决定,授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。为了制度化疏解改革与法治的紧张关系,党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首倡按照法定程序作出授权改革试点的措置。为此,2015年《立法法》增设第 13 条,即全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。随后,诸多地方性法规制定条例或地方立法条例也规定了地方人大授权改革试点条款。党的十九届四中全会在“坚持和完善中国特色社会主义制度”的语境中强调“坚持改革创新、与时俱进”,[2]这进一步凸显了完善发展人大授权改革试点制度的必要性。

  

   作为中国公法史中一项全新尝试的人大授权改革试点制度,学界曾对其正当性问题展开了激烈争论,存在截然相反的两种见解:支持者在当前法制体系中为其寻找正当性根据,有认为《宪法》第 89 条第18项(国务院兜底职权条款)是其宪法依据,[3]或将其视为人大决定权或立法权的行使,[4]或将其界定为法律修改试验模式或试验性立法。[5]而否定者认为,授权暂时调整法律难以被扩张解释为法律的“修改”或“部分补充”。[6]既然该制度已成事实,学界又转向控权研究。在作出权限上,全国人大授权决定应限于非宪法保留事项和其常委会自身有立法权限的事项,也应当受到公法上合比例性控制,[7]而针对行政改革的人大授权,应恪守程序、形式及内容方面的法律界限。[8]

  

   纵观现有研究,人大授权改革试点的正当性争论尚停留于形式层面,而没有深入到“八二”宪法结构中探求其正当性基础,而后续的控权研究割裂了“权力属性”和“授权界限”之间的关联,并且缺乏一种体系化的制度反思。掐指计算,人大授权改革试点已经在实践中运行八年多,可谓行之有年,其制度运作也积累了经验教训。本文将立足于防止其形式滥用的规范主义立场,在现代公法理论的基本框架下对该制度进行反思,描绘其规范的运作图式,并使其真正融入、内化于当前宪制结构。获得恰当安置的人大授权改革试点,绝非世界公法制度史中的昙花一现,而是足以成为解决改革与法治紧张关系问题的制度典范之一。

  

   二、人大授权改革试点的运作、功能与风险

  

   为了消解改革与法治之间的结构性矛盾,学界曾作出诸多努力。纷扰至今的“良性违宪”就试图为巨烈变革时代中违宪改革寻求宪法之外的正当性基础,即有利于发展社会生产力、有利于维护国家和民族的根本利益。[9]而后的“改革宪法”理论认为无论在实体还是程序方面,该命题都在一定程度上允许违宪违法改革。[10]可是,“良性违宪”“改革宪法”的理论言说过于迁就现实,引来了普遍质疑。时至今日,面对实践中的违宪违法改革,我们的学说未能给予妥当解答。在人大授权改革试点出现前,撇开违宪违法改革而言,改革家们主要是通过法的制定、修改、补充等这一正式但效率不高的方式,或者通过授权国务院或经济特区进行试验性立法的方式(以“暂行”“试行”等形式冠名的暂行法),完成对改革的合法化塑造。随着改革全面深入的铺开,前述两种方式已实难满足改革合法化的论证任务。为了弥合推行试点与法律修改之间的“法治裂痕期”,人大授权成为正式的解决策略。

  

   (一)授权决定的多重实践形态

  

   2015年全国人大修订《立法法》,为全国人大常委会授权改革试点的实践提供了明确的合法性支撑。《立法法》第 13 条主要是按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”之要求,并总结近年来实践的结果。[11]当前全国人大常委会授权决定已达19项之多,[12]其中2015年《立法法》修订前有5项决定,在此之后则多达14项。以授权内容为标准,通过缜密地梳理,可以发现这些授权决定存在三类实践形态。

  

   首先是“授权法律已予规定的改制试点”,顾名思义是指授权主体作出以“暂时调整或停止适用法律”为基本内容的决定。该类授权决定共有14项,[13]譬如2013年全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区内,对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资,暂时调整相关法律规定的行政审批,具体改为备案管理。

  

   颇有意趣的是,在梳理中发现了两类区别于前述形态的授权决定:一类是“授权法律未予规定的创制试点”,即当前法制体系没有对某类制度作出规定,全国人大常委会以作出决定的方式授权相应主体从事此类制度的创制试点;该类决定中便没有“暂时调整或停止适用法律”的授权内容。属于该类的决定共4项。[14]如果将前述两类授权决定统称为“授权法律改革试点”,那么另一类则可唤作“授权宪法改革试点”,它已然突破宪法所设定的秩序框架,涉及宪法制度的调整或创设。其实,宪法作为国家的根本法,宪法层次的改制或创制往往涉及一般法律制度的变动,继而该类授权内容就不可避免地涉及前述两类决定;然而,考虑到宪制改革的特殊性及重大意义,将其单列为一类也并无不妥。属于该类决定的实例仅1项,即2016年《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。监察委员会的创制试点,改变了原先中央层级全国人大之下“一府两院”的权力框架,已然触及宪法层面的制度变革。

  

   经由梳理而发现授权决定的多重实践形态,这多少令人感到震惊。因为,“授权法律已予规定的改制试点”与《立法法》第 13 条规定的授权内容是相契合的。虽然其中部分授权决定的作出时间先于《立法法》的修订,但不影响这样的现实判断。而“授权法律未予规定的创制试点”“授权宪法改革试点”则难以与《立法法》第 13 条设定的框架相匹配。

  

   实际上,2015年《立法法》修改生效后,地方立法中也相继规定了类似的授权改革试点条款。具体而言,制定或修订的地方性法规制定条例、地方立法条例、自由贸易试验区条例等39部地方性法规规定了地方人大授权改革试点条款,其中包括16部省级地方性法规[15]、22部设区的市级地方性法规[16]、1部经济特区法规[17]。由于各地地方性法规的结构和体例不同,所以授权改革试点条款所处的章节存在差别,分别放置在“总则”“法治环境”“立法权限”“保障措施”“其他规定”“管理体制”以及“地方性法规的报批、公布和解释”等章节之中。然而,这不必然表明立法者对授权改革试点条款的属性有判若云泥的定位。剖析该类条款的规范结构可见,其内容与立法法所定的条款极为相似。比如,根据2016年《浙江省地方立法条例》第 6 条,除了授权主体为省级人大及其常委会外,其他内容与立法法的规定无异。经梳理总结,中央与地方立法例的差别,可以归纳如下:(1)除了“改革发展需要”的授权根据外,部分地方人大还将授权根据定为“改革创新需要”“创新需要”;不过,这也仅属于修辞上的差异,实质内涵却无区别。(2)部分地方性法规中授权改革试点的范围没有限于“行政管理等领域的特定事项”,如2018年《河北省地方立法条例》第 8 条没有对试点范围作任何限制性规定。

  

   (二)授权决定的显在合法化功能

  

   人大授权改革试点的实践运作,具有改革之合法化功能,可以缓解改革与法治之间的紧张关系,赋予改革试点地区突破法律、法规进行制度创新的正当性。人民代表大会属于民选机构,是民意聚集和整合的公共机构,具有直接、天然的民主正当性。实际上,在比较议会功能研究中,帕肯海姆以“对政治系统的影响”为标准,并基于对巴西国会的经验研究,依重要性程度由高到低地列举了11项议会功能,[18]而合法化功能居于首位。合法化功能在于同意政府统治的道德权利,无论是在绝大多数民众间抑或政治精英之中。他将合法化功能又细分为三类:一是立法机构的日常运作即产生政府统治正当性的“潜在合法化功能”;二是对各类动议予以立法批准的“显在合法化功能”;三是对政治过程中产生的紧张局势予以释压的“安全阀”功能。[19]在帕肯海姆的理论框架下,人大授权改革试点的合法化功能属于显在的合法化功能。

  

   深入到人大在中国的权力结构看,由于中国政权组织原则为民主集中制,其他国家机关由人大产生,对其负责,受其监督。在这个意义上,人大授权改革试点的合法化功能甚至强于一般国家的议会。全国各地的授权改革试点立法也可辅证这一判断。除了2019年《深圳市人民政府立法工作规程(试行)》(属于地方政府规章)第 124 条规定“市政府”享有暂时调整或暂停实施规章的权力外,其他授权改革试点授权者均为“人大”。

  

   (三)授权决定形式滥用的风险

  

   人大授权改革试点的立法赋予其制度运行的正当性时,也不可避免地带来风险。根据改革发展需要,人大以“决定”的形式授权改革试点。但由于实际改革中多元利益的角逐,可能造成最后人大授权改革试点的“形式滥用”,继而法秩序的统一性和稳定性被不计成本地破坏,甚至可能导致以法治之名掏空法治奠基石的风险。须特别提及的是,若地方人大滥用授权暂时调整或停止地方性法规适用,则存在架空上位立法,进一步滋生地方保护主义的制度风险。因为根据《地方组织法》第8条、第44条的规定,县级以上地方人大及其常委会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规等的遵守和执行。如果地方人大可以恣意授权改革试点,则与其保证宪法法律执行的职责明显违背。人大授权改革试点只能是法治体系内部的一种“迫不得已”或“例外”,绝非一种常态治理模式。

  

究其本质,人大授权改革试点是一个法治逻辑(法治原则)与改革逻辑(制度创新试验需求)折中调和的创制物。为了有效防范“以法治之名败坏法治之实”的制度风险,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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