返回上一页 文章阅读 登录

陈志武:晚清国债的是与非

更新时间:2021-02-15 01:48:13
作者: 陈志武 (进入专栏)  

   就如上次讲到明朝的那些事,过去的王朝往往到最后毁于战争开支引发的财政危机。可是,从左宗棠西征到甲午战争,再到庚子赔款,清政府的确做了借贷,利用借债平滑大额突发支出的影响,那么,为什么最后清朝还是垮台呢?

  

   这里,我们当然知道金融只是帮助解决融资问题,可以延长王朝的寿命,给它提供改革的时间,但不能解决一个腐朽王朝的所有问题。如果它有了金融提供的时间而不做实质改革,王朝当然难以为继。

  

   不过,有一点是肯定的,就是按照今天的标准看,晚清的财政赤字和国债水平根本不算什么,清朝的灭亡不是国债本身所致,而是由于清朝自己的金融市场发展得不够深和体制改革太晚所致。为什么会这样说呢?今天我们就来谈晚清国债安排的问题。

  

   晚清债务有多重

  

   你已经了解到,在过去,一般中国人是不会借钱的,而且借钱也会被人瞧不起。如果朝廷负债,那就更加负面了,会被看成是朝代即将终结的标志。这就是为什么历史上各王朝都要往国库存钱,国库满才是朝代兴盛。比如1840年鸦片战争之前、之中和之后的年份里,清朝还是年年有财政盈余,而不是最大化投资发展,甚至借钱强化国力。1838-1839年每年盈余超过白银500万两,1840年盈余300多万两,1843年最少,只有35万两银,等等(参见张国辉《中国金融通史》第二卷)。完全靠存钱来防患未然,国内公债市场就不可能发展,政府负债的容量也不会大。

  

   1851年开始的太平天国内战,持续时间久,涉及省份多,等到内战胜利时朝廷财务也耗干了。于是,清廷从1865年开始涉足外债,加上1894年甲午战争借款、1895年《马关条约》和《辽南条约》给日本2.3亿两银子的赔款所引发的一系列借款,等等,到1898年底清政府共借外债3.5亿余两。后来的“庚子赔款”又是4.5亿两,因此,到1902年,清廷国债余额接近7.5亿两银子。对于一个没有财政赤字经验、更没有国债智慧的王朝来说,这的确是前所未有的挑战。

  

   那么,这些负债和财政危机到底有多严重呢?跟今天的各项指标比又如何样呢?

  

   按照陈锋先生的估算,1902年后,清政府每年要为债务支付4700万两银子,这相当于1903年财政收入的44.7%(那年财政收入为10492万两)。1903年的实际财政赤字约3000万两,占财政收入的28.6%。

  

   相对于当时的GDP或国民总收入而言,这个财政赤字和7.5亿两国债并非像以往历史书说得那么可怕。按照香港岭南大学刘光临教授的估算,19世纪末中国总税负约占国民总收入的3.2%。根据此税率,我们从1903年的财政收入推算出,那年的GDP大约是32.8亿两。那么,3000万两财政赤字只是1903年GDP的0.9%,远低于1998年后中国财政赤字通常为GDP的2.5%至3%的水平。

  

   按照32.8亿两银的GDP算,7.5亿两国债约为当时GDP的23%,比今天的政府公债余额占GDP的比重低很多(2015年底为39.4%)。从这一角度看,晚清的财政与国债状况并不比今天的差,只是清政府的征税能力和公债市场能力远不如今天发达。也就是,如果那些战争赔款和债务是导致清朝灭亡的直接原因的话,那主要还是清廷融资能力太低、缺乏国债智慧所致。

  

   国债不是公司债

  

   你可能会问,中国不是历来就有民间借贷市场,为什么政府不能像企业和老百姓那样去借呢?

  

   没有那么简单,关键是朝廷、国家很特殊。比如,对于企业债,如果债务公司资不抵债、还不起钱,那么,可以进入破产程序,要么由债主把公司接过去,公司归债主;要么将公司资产拍卖清仓,把拍卖所得给债主;还有一种可能就是,在债主的主导下将公司管理层换掉并对其业务模式进行重组。在过去,如果是个人借贷,那么,债务方把土地、房屋甚至把妻子或儿女做抵押,一旦破产违约,土地房产或者妻女就被债权人接手。

  

   可是,当债权方是外国人或外国机构,而债务方是主权国家时,以上谈到的任何一种坏债处置方式在今天的世界上都行不通,因为主权债违约时,投资者不能去接管债务国,将其变为自己的殖民地,也不能将债务国的总统、总理和国王进行重组换人,发债国会受到主权的保护。领土和资产也不能用来为国债做抵押,因为即使发生国债赖账,投资者也不能去获得这些领土或资产的。这就是为什么主权债不好处理,一旦债务国要违约,你没有办法去应对,这一点是你今天投资主权债时必须记住的。

  

   当然,在1907年之前,世界不是这样的。那时候,债权方还真的可以没收债务赖账的国家,将其变为殖民地。在以前的基于炮舰的世界秩序下,被普遍认可的一种执行跨国债权、保护海外产权的方式是使用武力,以强制性武力去讨债被认为是合法行为。于是,那些弱小国家对国际秩序无发言权,而那些军事强大的国家都把“武力执行合约,武力保护产权”看成是债权国的一种权利。

  

   例如,1838年墨西哥政府因没钱而宣布停止支付欠法国投资者的债务,随即法国派海军赶往墨西哥讨债。1861年,墨西哥政府又停止支付拖欠英国、法国和西班牙公民约8000万美元的债务,结果,1862年1月英国派700海军士兵,法国与西班牙共派8500名士兵赶到墨西哥的VeraCruz港城,攻打墨西哥。几个月后,英国与西班牙发现法国军队的目的远不止是为了向墨西哥讨债,而是想把墨西哥占为殖民地。此后,英国与西班牙军队撤回,但法国则一直占领到1867年。

  

   从1820年到1914年间,英国在拉美洲共动武40多次,其中26次是以讨债或者其公民财产受到侵犯为由,墨西哥、委内瑞拉、乌拉圭、智利是经常挨打的国家。

  

   清廷如何借国债

  

   看到清朝时期的主权债国际规则,而国内又没有成型的公债市场,清朝是如何借外债的呢?外国银行怎么保障自己的债权利益呢?

  

   清廷显然不能用土地或者故宫这样的资产作抵押,因为这些抵押品如果执行起来,全国人民要造反了。而如果拿未来的税收作为国债抵押品呢?理论上可以接受,但问题是清廷从来没有一份财政入出的账簿,现在我们用到的清代岁入、岁出数据都是历史学者重新估算的,不是当时官方部门系统记录的,所以,对于外国银行和投资者来说,以一般财政收入做抵押也难以接受,他们看不懂、也难以信,怎么能知道这些税收不会被派作它用呢?

  

   最后,双方都能接受的安排是由海关关税做抵押,并由英国人赫德做海关署长,由他监督执行海关税收,这样,外国银行能信得过。而对于国内老百姓来说,反正这些海关税收不是当下看得见摸得着的在手资产,没有了也没关系。从政治和意识形态讲,这差不多是双方都能接受的唯一安排。

  

   最近一些研究发现,投资者对上市公司管理层侵吞公司有形资产,是绝对不可接受的,这牵涉到财产问题。但是,如果管理层侵吞公司一部分未来收入流,那么在多数国家里投资者会觉得这不是大问题。比如说,如果你把公司一幢楼据为己有,那是谁都看得到的,绝对不接受。可是,如果你把这个楼的未来租金收入据为己有,外部投资者也会抗议但要容易接受得多。

  

   那么,清廷是如何借外债呢?以甲午战争赔款为例。1895年《马关条约》要求中国给日本2.3亿两赔款,分8年付清,第一次是签约后6个月内;同时也约定,如果清廷在3年内全数付清,利息可免除。为了实现这些支付,第一笔是从俄国与法国银行借1亿两,期限36年且年利4%,其中5000万两做为付给日本的第一期,3000万两用于从日本手中“赎回”辽东半岛。第二笔是清廷与英国汇丰银行、德国德华银行签订的《英德借款合同——1896年五厘金债合同》,期限36年但年息5%,金额1亿余两银,支付日本的第二期赔款和第三期利息。两笔都以海关关税作质押。

  

   接下来,清政府希望在1898年5月16日之前全额付完剩下的8300万两库平银,以便免掉给日本的利息,更重要的是从日本手中收回山东威海卫。但,从哪里借到这笔钱呢?从1896到1897年,多位大臣与英法、俄德的不同银行谈判交涉,结果因为借款条件太苛刻而宣布都不借,改为向国内发行名叫“诏信股份”的国债,这也是中国第一次向内发行的现代政府债券,期限20年,年息5%,目的是融资1亿两库平银。可是,到1898年2月底,诏信股份的购买者渺渺无几,全国订购量不到1000万两。以前没有培植发展债券市场,一下就想募资这么多,当然很难,这就迫使清廷放弃此路。

  

   最后,1898年3月初,清廷跟汇丰银行、德华银行签订“英德续借款合同”,又借款1亿两,期限45年,年息4.5%,还是以海关关税为抵押。

  

   在这些外债安排中,年息在4-5%,期限在36-45年。而如果当时国内的金融市场也能提供这样的条款和金额,并且货币体系也像英国那样发达,那么,占GDP仅23%的7.5亿两内债就不至于压垮清朝。可现实是清廷当时只能靠外债,由此带来的一系列约束使其难以翻身。

  

   今日要点一,晚清比晚明幸运,至少从1865年开始朝廷可以通过外国银行借债。到1902年,国债累计到7.5亿两上下,为当时GDP的23%左右。按今天的标准看,这种国债水平不算高。

  

   二,由于国债跟公司债、个人债不同,如果发生赖账违约,债权人不能去“接手国家”或“改组国家”。清廷没有透明的财政帐目,一般税收难以做支付抵押。结果,就安排了英国人赫德主管海关并以关税做抵押,借到利息在4-5%、期限在36-45年的大额外债。

  

   三,这些外债条款是当时国内金融市场难以提供的,帮助延长清朝气数,因为如果当时借不到这些钱,清朝可能被迫割让更多领土给日本和西方列强,中国历史可能不同。可是,外债不如内债灵活,清廷无法通过通胀减债,而且条件苛刻;由此,这些外债使清朝难以翻身。

  

  

本文为《陈志武教授的金融课》讲座文本

爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/125142.html
收藏