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方盛举 刘华林:边疆治理现代化进程中的党建治边方略

更新时间:2020-12-16 08:34:39
作者: 方盛举   刘华林  

   摘 要:为了实现边疆的良政善治,当把边疆党建作为系统化和工具化的方法和策略时,就称为党建治边方略。实施党建治边方略有利于促进边疆治理高效化、协同化、法治化、民主化,这和边疆治理体系和治理能力现代化的目标具有完全的一致性。实施党建治边方略需从“边疆党建”和“边疆党治”两个环节入手,从政治进路、组织进路和文化制度进路三条路径出发。在“边疆党建”环节中,边疆党组织对组织本身的前提要素进行政治建设、对结构要素进行组织建设、对效率要素进行文化和制度建设。在“边疆党治”环节中,边疆党组织对边疆治理进行全面的政治领导、组织领导和思想领导。

   关键词:党建治边方略;边疆治理现代化;边疆党建;边疆党治

   作者简介:方盛举,男,云南大学政府管理学院院长,特聘教授,博士生导师,国家社科重大项目首席专家,主要从事地方政府与边疆治理研究。刘华林,男,云南大学边疆治理研究中心研究人员,博士研究生,主要从事地方政府与边疆治理研究。

   基金:国家社会科学基金重大项目“我国边疆治理体系和治理能力现代化的系统理论及指数化研究”(项目号:16ZDA058)的阶段性成果

   边疆是国家主权疆域的边缘性地带,为解决边疆的可治理性,政治学者把边疆界定为“具有边境线的省级行政区”,按这个标准,辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西等9个省区为边疆省区,边疆疆域面积约占全国疆域面积的60%,人口约占全国总人口的20%。边疆治理的成效不仅仅关系到边疆自身的发展前途,更关涉到整个国家的长治久安。尤其是在“一带一路”倡议实施后,边疆的重要性更加凸显,成为与周边国家建立利益共同体和命运共同体的战略通道和合作平台。鉴于边疆治理在国家治理中举足轻重的地位,习近平总书记在中央第六次西藏工作座谈会上提出“治国必先治边”的重大论断。党的十九大报告再次提出:“加快边疆发展,确保边疆巩固、边境安全。”党的十九届四中全会决议中进一步提出:“加强边疆治理,推进兴边富民。”中国共产党对中国边疆和边疆治理的认识在持续深化。

   新中国建立70多年来,中国边疆治理成效显著,边疆经济更加发展、边防更加巩固、文化更加繁荣、社会更加稳定、民族关系更加和谐、宗教关系更加和顺。边疆治理所取得的成就关键在于中国共产党的正确领导和坚强领导。进入新时代以来,随着国家治理体系和治理能力现代化成为党和国家的重大战略任务,相应地,实现边疆治理体系和治理能力现代化也成为边疆省区的艰巨历史任务。历史经验逻辑和现实实践逻辑都证明,实现边疆治理现代化关键在于党的领导,党的领导是否坚强有力,关键在于边疆党组织的建设质量,所以,提高边疆党建质量是决定边疆治理现代化能否顺利实现的重大问题。在边疆治理现代化的进程中,实现边疆的良政善治是目的,边疆党建是达成目的的手段和动力,通过提高边疆党建质量,打造一个具有强大领导力、组织力、执行力的边疆党组织,才能引领和保障边疆治理现代化的进程,确保边疆良政善治目标的实现。这就是党建治边方略的形成逻辑。

  

   一、党建治边方略的内涵

  

   党和国家在长期的边疆治理实践中形成了丰富的治边思想和方法,其中经过精心设计、通过实践检验、成效较显著的方法和策略可称为治边方略。党建治边方略就是治边方略体系中最重要的方略。所谓党建治边,是边疆各级党组织通过贯彻实施党中央全面从严治党决策部署,以加强党的长期执政能力建设、先进性和纯洁性建设为主线,全面推进党的建设总体布局,不断提高领导边疆治理的水平,进而促进边疆发展,确保边疆稳定安全的活动和过程。当把党建治边作为一种系统化和工具化的实现边疆良政善治的方法和策略而加以自觉采用时,就称为党建治边方略。

   党建治边方略包含两个基本环节:一是边疆党组织应用科学化、规范化、制度化的方法对自身进行政治合法性建设和执政能力建设;二是边疆党组织发挥自身特有的政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力,领导其他治理主体对边疆公共事务进行治理。笔者把第一个环节称为“边疆党建”,把第二个环节称为“边疆党治”。“边疆党建”的主体是边疆地方党组织和边疆基层党组织,这与边疆党建的客体具有同一性,毕竟党建本身就是党组织的自身建设活动,是党组织的自我治理,即党要管党,全面从严治党。具体来讲,边疆党建的主客体既包括边疆地方党组织(省级、州市级、县级、乡镇级党委),还包括边疆基层党组织(城乡社区、机关事业单位、群团组织、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位的党委、党总支、党支部等)。边疆党建的总体布局中涉及政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设等方面。

   “边疆党治”就是边疆党组织全面领导边疆公共事务治理的简称,作为一种治理活动,其主体是边疆地方党组织和边疆基层党组织,其客体是边疆公共事务。边疆党组织作用于边疆公共事务的方式是执掌边疆政权、全面领导边疆各区域和各领域的公共事务治理。执掌边疆政权是通过对边疆政权机构进行意志输入、干部进入、组织嵌入和思想渗入实现的。党的意志输入指把党的主张转变为边疆治理的具体政策;党的干部进入指通过法定的组织程序把党员干部推荐进入边疆政权机构担任一定领导职务;党的组织嵌入指在边疆所有组织中设立党委、党组、支部、小组等党的组织;党的思想渗入指对边疆全部干部群众进行政治思想、政策主张的宣传教育。全面领导边疆各区域和各领域的公共事务治理,是通过领导指挥、控制协调各级政权组织、政协组织、群团组织、企事业组织等在分工协作基础上承担边疆公共事务治理的责任,同时组织动员基层社会各种力量积极参与边疆公共事务的治理活动。组织动员是指利用党的影响力、感召力说服和引导群众加入党领导的各种组织化的治理活动,使群众中所蕴藏的力量能够得以形成最大的合力,以投入到实现政治理想、政治目标的活动中去。通过执掌边疆政权和领导边疆公共事务治理,边疆党组织能够把国家权力的力量和基层群众的力量进行合理嫁接、有机融合,从而形成边疆治理的强大合力,高效推进边疆治理,确保边疆发展、安全和稳定。

   从上述分析可见,在党建治边方略中“边疆党治”是目的,“边疆党建”是达成目的的手段,但必须强调“边疆党建”不是一般意义上的技术性手段,而是中国共产党经过长期实践概括出来的理论化、系统化的方法和手段。如果说“边疆党治”就是指边疆省区所要进行的“伟大斗争,伟大事业,伟大梦想”,那么,“边疆党建”就是边疆省区必须建设的伟大工程。“伟大斗争,伟大工程,伟大事业,伟大梦想,紧密联系、相互贯通、相互作用,其中起决定性作用的是党的建设新的伟大工程。”1

   党建治边之所以能成为一种治边方略,主要是基于中国革命、建设和改革的实践经验总结和边疆治理现实需要。毛泽东指出:“统一战线,武装斗争,党的建设,是中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个法宝,三个主要的法宝。”2党建曾经保障了中国革命取得成功,也保障了社会主义建设和改革发展的顺利进行。党建之所以是确保革命、建设和改革成功的法宝,在于其有两个主要功效:一是党建提高了党组织的政治合法性;二是党建提高了党组织的领导能力和水平。党的先进性和纯洁性建设,使党组织源源不断地获得民心支持和拥护,提高了政治威望,夯实了执政的合法性基础,巩固了执政地位;党的长期执政能力建设,使党组织不断地增长领导能力和水平,能够胜任各种急难险重任务,应对各种风险挑战。当前中国边疆执政环境比较复杂,所面临的急难险重任务比内地省区更多,所面临的风险挑战比内地省区艰巨,需要整合更多的治理资源,需要具备更强大的治理能力。党的发展历史证明,整合治理资源,增强治理能力,就是党建的独特功能。通过扎实的边疆党建,可以使边疆党组织最大化地赢得民心、最大化地整合资源、最大化地提升能力,从而确保边疆实现良政善治。

  

   二、党建治边方略对边疆治理现代化的作用

  

   边疆治理就是以边疆党组织为领导核心的多元主体,为实现边疆安全、稳定与发展,依法对边疆区域内的国家事务和社会公共事务进行管理和处置的活动及其过程。如果把边疆治理看作一个由多元行为主体相互分工、相互协作、相互作用而形成的系统,即边疆治理体系,那该体系为国家治理体系的一个子系统,处于边疆治理环境的包围之中。边疆治理体系的结构由治理主体和主体间关系构成,治理主体包括边疆党组织、政权机构、政协机构、边防部队、社会组织、经济组织和群众个体等,这些主体主要限于边疆区域和边疆治理层级范围内,当然,跨越边疆区域、超越边疆治理层级的治理主体也会对边疆治理发挥领导、指导、协助的作用。治理主体间的关系主要包括党、政府、军队、社会组织、市场组织等之间的关系。边疆治理体系的运行包括输入—运作—输出三个环节。首先,边疆治理体系从内外环境中输入要求和支持。要求是指边疆各族群众的利益诉求以及来自国家治理体系的政策指令;支持是指边疆社会提供的税收、信任、认同、才智以及各种治理资源等。边疆治理体系将输入的复杂要求和支持根据民主政治程序进行利益综合,并形成边疆治理法规、政策或者行动,由边疆治理体系的输出端,输出到边疆治理体系的外环境,并作用和改造外环境。

   边疆治理现代化就是以边疆治理体系及治理能力现代化为导向的边疆治理行动及其过程的正向演化过程。边疆治理现代化实质上是边疆治理体系现代化和边疆治理能力现代化的总称。边疆治理体系由主体、主体间关系、行动规则和行为方式等构成;边疆治理能力即是边疆治理体系所具有的能力,由边疆治理体系的输入、运作和输出各阶段能力构成。所以,边疆治理体系现代化包括治理主体多元化、主体关系协同化、主体行为规范化等;边疆治理能力现代化包括汲取能力、吸纳能力、利益综合能力、决策能力、执行能力、濡化能力和规管能力等的持续提高过程。综合起来看,边疆治理现代化主要体现在以下4个方面:治理业绩高效化、治理机制协同化、治理方式法治化、治理过程民主化等。

   党建治边方略的要旨在于通过建设边疆治理体系中的党组织系统,来实现整个边疆治理体系的结构优化和系统能力的提升,进而推动边疆治理现代化。具体来说,党建治边方略对边疆治理现代化有以下重要作用:

   1. 促进边疆治理高效化

   边疆治理高效化是指边疆治理效能不断得到提升的过程。边疆治理高效化是边疆治理现代化的首要衡量标准,没有治理效能的提升就谈不上边疆治理现代化,现代化首先就意味着高效化,所以边疆治理高效化成为边疆治理现代化的首要体现。

党建治边方略的实质就是通过扎实的边疆党建,把边疆党组织建设得更加坚强有力,不仅能够应对“四个考验”和“四个风险”,而且能够带领边疆各族人民开创长治久安、繁荣进步的发展之路。边疆党组织在边疆治理中发挥着核心领导作用,这说明边疆党组织的执政能力和领导水平是边疆治理效能的决定性因素,通过党建治边方略的实施完全可以把边疆党建的成效和成果直接转化为边疆治理效能。边疆党建的主要目标是全面增强边疆党组织的执政本领。党的十九大报告指出:“我们党既要政治过硬,也要本领高强。”3政治过硬和本领高强两大目标都是靠扎实的党建工作来实现的。党的十九大报告进一步详细阐释了通过党建必须增强8个方面的执政本领:学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领等。边疆党建的实际成效和成果就集中地表现在这八个方面本领的增强上。这8个方面的本领,是决定边疆治理效能的主要支撑要素。8个本领与边疆治理效能完全成正比关系,每个本领的增强都具有推动边疆治理效能提升的功效。可见,党建治边方略通过促进边疆治理高效化来实现边疆治理现代化。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《云南社会科学》2020年第3期
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