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黄纯艳:总量分配到税权分配:王安石变法的财权分配体制变革

更新时间:2020-12-10 10:50:18
作者: 黄纯艳  

   摘要:

   王安石变法时期财权分配体制发生了重要变化。北宋前期经历了“乾德之诏”规定的地方支度经费外归属中央,到景德立额后逐步转向上供定额外留用地方的变化,中央与地方财政分配总体上都是总量分配。王安石变法设立朝廷财政,规定了朝廷财政所属赋税窠名,促使中央与地方及中央各财政机构间逐步实行税权分配。制度逻辑由北宋前期取法于唐后期“两税三分”变为“窠名分隶”。税权分配制以进一步强化财政中央集权为目的,加剧了三司(户部)财政和地方财政的困窘。税权分配的财权分配体制在北宋有一个逐步演进的过程,且存在地区差异,到南宋成为财权分配普遍性的基本制度。

   关键词:王安石变法; 财权分配体制; 总量分配; 税权分配;

  

   财政改革是王安石变法的重要内容,以往研究的关注重点是新法财赋及朝廷财政,指出了朝廷财政产生导致中央财政由内藏、三司对掌,到内藏、朝廷、三司分掌的管理体制变化,以及增加中央财源、收夺地方财权的强化。1对新法改革及朝廷财政催生财权分配体制的新变缺乏关注。而这一角度的考察,可以更好地厘清宋代财政体制演变的阶段性特点,既有助于辨明北宋前期与后期的变化,又可深化对南宋财政体制形成轨迹的理解。本文拟通过王安石变法前后财权分配方式的比较研究,揭示王安石变法以税权分配为特点的财政新体制,从这一角度对王安石变法的内涵和影响作出新的阐释。

  

   一、熙宁以前的财权分配制度

   北宋前期财权分配的方式可以分为“乾德之诏”和景德立额两个阶段。宋人曾说:“唐制,诸道贡赋别而为三:有上供、有留州、有送使。本朝大略因之。上供之外,留州者,逐州之所用也,送使者,转运使之所领也。”2尽管如有学者指出的,因宋朝政治经济局势的差异,其新旧概念反映的具体制度内容已不一致3,但“乾德之诏”的阶段,财权分配对地方“以支定收”和强化中央财权的制度逻辑表现出对唐代“两税三分”制基本精神的继承。

   乾德二年,宋太祖下诏,“始令诸州自今每岁受民租及筦榷之课,除支度给用外,凡缗帛之类,悉辇送京师”,即“乾德之诏”,规定了中央与地方的财权分配方式。次年,再“申命诸州,支度经费外,凡金帛悉送阙下”。4“乾德之诏”所划分的财赋已不止于两税,而包括全国财赋,是将全国财赋制度化地划分为两部分:地方按“以支定收”原则留用的部分,属于地方;“悉送阙下”的金帛及地方支度经费以外留存地方的部分,属于中央。这一划分的主要目的是保障中央财政征调,改变唐后期五代到宋初藩镇自赡财赋的局面。唐后期“方镇握重兵,皆留财赋自赡,其上供殊鲜。五代疆境逼蹙,藩镇益强,率令部曲主场、院,其属三司者,补大吏以临之,输额之外亦私有焉”。到北宋立国之初,“建隆中,牧守来朝,犹不贡奉以助军实”5,中央仍然不能有效保障对州郡财赋的调度。所以马端临谈到“乾德之诏”时特别强调了“乾德三年有诸州金帛悉送阙下之诏”,“既欲矫宿弊,则不容不下乾德之诏”。6

   “乾德之诏”没有规定上供年额,即“国初上供随岁所入,初无定制”7,属于中央的“留州之钱”数量很大。三司管理上将该部分财赋与地方“支度经费”部分视为一类,“当是时,输送毋过上供,而上供未尝立额,郡置通判,以其支收之数上计司,谓之应在”, 亦即“以天下留州钱物尽名系省”,包括了留存地方的中央财赋和地方“支度经费”,“而朝廷初无封桩起发之制,自建隆至景德,四十五年矣,应在金银钱帛粮草杂物以七千八百四十八万计,在州郡不会,可谓富藏天下矣”。8但是在使用权划分上,“藏之州郡”的中央财赋与“支度经费”的地方财赋有明确规定,如马端临所言,“乾德之诏”“纪纲既已振立,官吏知有朝廷,则不妨藏之州郡,以备不虞,固毋烦悉输京师而后为天子之财也”。9虽然现存资料难以明了诸州“支度经费”计算依据和支出范围,但从宋朝地方制度可以推知,主要根据是本州官僚、军队员额数量和俸给标准。

   这一做法中,确定中央财政份额的前提是中央切实掌握所有赋税的收支帐籍。在制度上,宋初即令“诸州通判、粮料官至任,并须躬自检阅帐籍所列官物”,“诸州府并置形势版簿,令通判专掌其租税”10,“市征、地课、盐曲之类,通判官、兵马都监、县令等并亲临之,见月籍供三司”11,通过帐籍申报和设官监察,三司可以总天下之财,“自常平仓隶司农寺外,其余皆总于三司。一文一勺以上,悉申帐籍,非条例有定数者,不得擅支”。12按这样的制度设计,理论上归属中央的财政就有了明确的数额。

   但实际上仍有地方擅用留州钱物的现象。北宋初期已对各种赋税设立课额,但仍有一些赋税并未立额,如“天下财赋除其供辇送京师之外,余者并留之州郡。至于坊场、坑冶、酒税、商税则兴废增亏不常,是以未尝立为定额”。于是,“其留州郡者,军资库、公使库系省钱物长吏得以擅收支之柄”。13有些设立定额的赋税也不用于上供。如宋初酒课未立额,咸平四年“取端拱至淳化元年三年内中等钱数立为祖额,比较科罚,则酒课立额自此始,然则藏之州县而已”。14也就是宋人所说,宋初“东南酒课之入,自祖宗时悉留州”15,如明州“酒课尽入系省,州用仰足于此”。16直到庆历二年收增添盐酒课利钱上京,酒课才部分划归中央,即“酒课上供始于此”。17这就使得地方支度经费与解发京师的金帛之间地方有可上下其手的很大空间。

   宋真宗朝开始逐步将中央应付财政支出所需的各种实物设立定额。景德四年东南六路上供米立定年额六百万石,“米纲立额始于此”;大中祥符元年诏银纲“以大中祥符元年以前最为多者为额,则银纲立额始于此”;天禧四年立定钱额,“钱纲立额始于此”;绢绵纲“以咸平三年三司初降之数,则亦有年额矣”。18这就是“自系省而有上供,自上供未立额而有年额”的过程。19有学者指出“从上供未有定额到有立额,从首先留足地方经费到确定上供额这一转变,可以说是北宋中央财政与地方财政关系上的一个重要转变。它使中央财政收入有了制度上的保证”。20上供立额的意义不仅是财政分配中先保障中央,同时也使地方财政份额有了相应的制度规定。在财政划分上,“存上供之名,取酌中上之数,定为年额,而其遗利则付之州县桩管”。21按照制度,中央除上供外不再征调,即“上供钱物无额外之求”。22虽然事实上不可能,但在制度上全国财政被划分成上供定额和地方留用两部分,并进一步明确了全国财政总量中中央财政和地方财政各自法定的份额。北宋初期国家财政总体状况尚好,地方的留用甚至按“三年之储”。23大中祥符二年,“江淮廪粟除留州约支及三年外,当上供者凡一千三百余万石”。大中祥符三年上供“运米凡六百七十九万石,诸路各留三年支用”。24有“三年之储”就必有作为计算标准的例年岁额,即地方财政年额。

   宋真宗朝地方主动进奉“羡余”,这也说明中央财政和地方财政有制度划分。有学者指出,地方向中央所进之“羡余”“是指地方财政之节余,地方在额定上供之外向中央上缴的财物”。25“羡余”本意应指地方经费的结余,但地方用于进“羡余”的财赋来源比较复杂,实际的含义就是地方上供年额之外的财赋。如果所有财政都属中央,无中央、地方之别,也就无所谓进“羡余”之名。从地方进“羡余”的行为更清楚地说明了中央财政和地方财政的划分。同时,按照制度,全国财赋在划定的中央财政和地方财政岁额以外不应再有结余的存在,也说明地方财政有一定的腾挪空间。

   确定上供年额的中央与地方财权分配方式的制度逻辑仍然是“两税三分”的定额分配原则。两税三分制下,地方财政的两税上供基本上是固定的,同时分配给地方财政的合法收入也是固定的。26但景德立额与唐代“两税三分”仍有显著的不同:一是北宋只言中央与地方的二分法,具体而言就是中央与州郡间的分配,“乾德之诏”就是称诸州支度经费外归属中央27;其次是唐后期三分主要是指两税的分配,而宋代地方可以分享所有大宗赋税,即“其税赋、榷酤、商税、茶盐、坑冶、山泽之利各以分数隶给州郡,及系省房廊、地利、坊场、河渡、支酬衙前不尽者尽归本州”28,还有“二税分数隶属州县,地利嬴余归之本州”29,地方可以分享包括两税、专卖、商税宋代三大主体税在内的几乎所有赋税。

   熙宁以前,内藏库财赋来源除了建国初期兼并诸国所收之财,即“僭伪储蓄”,主要有三项:一是“但藏每岁国用羡余之数”30;二是直接调拨大量左藏库财赋;三是规定若干金银、现钱和绢帛等钱物入内藏。31前两项都是分夺三司财赋。第三项是直属于内藏库且相对稳定的收入。金银收入有景德元年“诏榷货务入中金、银并纳内藏库”32;“川路金银自皇祐三年并纳内库,余福建、广东、淮南、江南东则各有窠名分隶,而十年之间所入殊不等”33;咸平五年诏“川陕商旅鬻银者,听诣官中卖,每两添铁钱一千,递送内藏库收掌”。34这金银入内藏多为一时举措,并未设立定额。内藏库最稳定的收入是每年铸钱中有定额纳入,内藏库“岁受铸钱百余万缗,而岁给左藏库及三年一郊,度岁出九十万缗,所余无几”。35自宋真宗时店宅务每年纳课利140200贯内藏库。36另一项较为稳定的收入是进京舶来品中质优价贵物品。景德四年宋真宗令杭、明、广州市舶司到京犀牙珠玉及细色香药“并纳内藏”。37上供绢中入内藏的有河北、淮南等路共74州府上供绢。38有学者估计,宋真宗时内藏库每年各项收入总计应在五六百万以上。39从这一规模和结构而言,北宋前期内藏财赋基本上是分三司之“羡余”,中央和地方的财权分配主要在三司和州郡之间展开。

   对于北宋前期中央与地方财权分配的方式和性质,学者们有不同的分析。有学者指出:“宋朝一直对财赋实行‘上供、留州、送使’的调度模式,其管理体制也经历了类似于唐朝前后的演变,即由统收统支体制演变为州郡地方财政具有较多的自主权”,但“看起来唐宋之制相似,其实,宋之制的区别主要在于财权分配不同”,“两宋时期,统收统支的财政管理体制并不能贯穿始终,实际上大约从仁宗开始,州郡财政自主权实际上在增大,表现为州县的赋税实际征收权在扩大”。40而实际上,自“乾德之诏”地方已有了制度规定的可相对独立支配的财政,即“支度经费”,景德四年逐步设立上供定额后,更以定额方式清晰地划分了中央与地方的财政份额。虽然宋人说在财政分配中“版籍一定,大权在上”,“虽按籍而索,锱铢皆入朝廷,未为不可”41,在君主独裁体制下,法理上似乎可行,但实际运行中划分中央财政与地方财政的收支份额更有利于保障中央财政和提高行政效率。三司对地方财政的管理之权主要表现为帐籍管理,而非统筹安排中央和地方的财政支出,地方可以相对独立安排法定分配财政的支出,与唐朝前期统收统支体制已有很大区别,而更符合“两税三分”制的地方包干原则。

   有学者指出北宋中央财政与地方财政对税课收入分配的阶段性变化:第一次是从因循旧制到乾德二年关于上供的规定;第二次是宋真宗朝陆续确定上供额;第三次是宋神宗朝通过增加上供、封桩,以及创立无额上供、设提举司等形式扩大中央财政收入;第四次是宋徽宗朝通过各种方式扩大中央财政收入,增加上供,并且把原归地方的茶盐课利集中于京师。42这指出了北宋不断强化财政中央集权的过程。从财权分配而言,北宋前期到熙宁新法的变化不仅是增加上供额,即中央财政分配中量的增长,更是财权分配方式的变化。不论是乾德至景德之间诸州支度经费以外归属中央,还是景德四年以后逐步转向保障中央上供定额以外留用地方,中央与地方的财政分配都表现为总量分配,没有对赋税权属在中央与地方之间进行划分,而熙宁变法改变了财权分配原则,财权分配体制由总量分配向税权分配转变,制度逻辑也“两税三分”变为“窠名分隶”。

  

   二、熙丰以后财权分配制度的变化

王安石变法设立朝廷财政,元丰以后又相继设立了专管朝廷钱物的财库,即元丰库、大观库。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:北京大学学报(哲学社会科学版). 2020年05期
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