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黄小虎:探寻土地使用制度改革的历史方位

更新时间:2020-11-07 10:25:34
作者: 黄小虎  

  

   一、导言

   我国现阶段的基本经济制度,是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体多种分配方式并存,社会主义市场经济体制等”(参见习近平:“坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化”,《求是》2020年第1期)。

   所有制,既包括物质生产资料的所有关系,又包括土地的所有关系。物质生产资料是人类劳动的产物,土地则是可以永续利用的自然物,一些流行的理论把二者统称为生产资料,但马克思主义经济学,则把他们严格区别开来。我国现阶段的物质生产资料所有关系中,从企业数量、吸纳就业乃至缴纳税收等方面看,公有制是否是主体,尚有争议,但公有制企业特别是国有企业,在国民经济中发挥主导作用,则是毫无疑意的。如果加上土地是完全的公有,或者全民所有或者集体所有,因此做出在所有制关系中,公有制为主体的判断,是完全符合实际的。这里,土地公有制发挥着压舱石的作用。

   土地使用制度是规范经济活动主体行为的制度,土地管理制度则是重点规范政府行为的制度,两个制度互为表里,都是土地所有制度的实现形式。广义而言,土地管理制度也属于土地使用制度。

   比较起来,土地所有制,是贯穿某一社会始终、长期稳定,起四梁八柱作用的基础性制度,而土地使用制度(含管理制度)则必须随着历史条件的变化,相应地进行调整、改变,动态性比较强。但由于土地使用制度是土地所有制度的实现形式,因而在国家制度体系中,居于举足轻重的地位。

   计划经济时期,国家的各种经济活动,都要通过计划安排(当然也有计划够不着、管不到的地方),财务也是统收统支。在当时国家生产力水平极端落后并遭受外部封锁的历史条件下,唯有采用计划管理的办法,才能集中有限的财力、人力、物力办大事,尽快奠定国家工业化的基础。但这样做的代价也很沉重,企业和基层政府一切服从计划,没有经营决策的自主权,积极性受束缚,创造性被压抑,经济生活缺乏活力,逐渐趋于僵化。

   由于财务统收统支, 企业、单位没有独立的利益,使用土地就只能实行划拨制,不仅无偿而且无限期。需要指出,无偿只是表面现象,企业利润全部上缴,其中就包括了地租,因此真实的经济关系是,经济效益好、上缴利润多的企业、单位,名义上无偿其实是有偿使用土地,而效益不好甚至亏损的企业、单位,却是真正无偿使用土地,这种“鞭打快牛”的办法,显然是一种负向激励。至于土地无限期使用,也使企业和单位很难养成集约、节约用地的观念,导致土地资源严重浪费。

   改革开放40年,经济领域改革的核心任务,就是把计划经济的体制、机制,转变为社会主义市场经济的体制、机制。具体到土地使用制度,就是把无偿、无期限使用土地的制度,转变为除公益性项目外,经营性项目全面有偿使用土地的制度,建立城乡统一的土地使用权市场。

   经过40年努力,社会主义市场经济制度的框架基本建立,促进了经济社会的快速发展。但体制、机制还有许多不适应、不完善的地方,要害是市场与政府的关系仍存在扭曲。从土地制度改革的角度看,农地的使用制度,已经从两权分离演化为三权分离,城市国有土地有偿使用制度已经确立,但农民集体建设用地的土地财产权利,始终没有得到全面保护,城乡统一的土地市场迟迟未能建立,导致土地利用和土地收益向城市倾斜,农民利益受损,城乡发展差距扩大,资源浪费、生态环境恶化,等等。对这些问题,党的十八届三中全会决定,已经提出明确的改革方案,目前仍在逐步推进落实之中。

   为了深刻理解中央精神,明确改革方向,有必要从历史的经验中,寻求启示。

  

   二、农地使用制度改革

   我国的改革开放事业,首先从计划管理的薄弱环节农业农村取得突破。次第展开的改革举措主要有,大幅度提高农产品收购价格、实行超购加价、取消统购统销,放开农产品市场;改革“吃大锅饭”的统一经营体制,实行联产承包责任制为主的双层经营;调整农村经济结构,乡镇企业异军突起;取消政社合一的人民公社,实行村民自治制度,等等。这些改革举措,尽管随着历史条件的变化也不断调整变化,但至今仍在经济社会中发挥着重要作用。

   这些措施,有的直接推动土地制度的变革,例如,农业生产联产承包责任制的实质,就是农地使用制度改革。例如,乡镇企业异军突起,则推动了集体建设用地市场的形成。

   有的举措,虽然并不立竿见影地直接影响土地制度,但却是长远起作用的因素。如从提高粮食收购价格起步的农产品购销体制改革,极大地调动了农民的生产积极性,提高了农业劳动生产率,解放了剩余劳动力,从而为后来普遍发展的农地经营权流转,创造了条件。又如,取消人民公社、实行村民自治,为农民的自由流动打开了大门,亿万农民涌入城市以后,极大的支持了城市的发展。但留在农村的承包地、宅基地如何处置,又成了新的重大课题。

   旧中国的农业生产条件极其落后,新中国成立以后,党和政府动员全国的力量,大兴水利,大搞农田基本建设。那时,我们的机械施工能力微乎其微,只能靠大量投入劳动力,搞“大兵团作战”。建设工地上人山人海、红旗招展、热火朝天的景象,是那个时代的一个显著标志,也成为一代人挥之不去的历史记忆。而农村合作社特别是政社合一的人民公社,在其中发挥了重要的动员组织作用。经过30年艰苦奋斗,我国的农业生产条件,发生了巨大变化。水库数量,1949年全国只有1200座(大中型23座),1979年达8万6千多座,其中大中型2千5百多座;灌溉面积,1949年2亿多亩,1979年8亿亩;全国主要江河流域得到治理,水患灾害大为减轻(黄善平:“毛泽东时代共和国水利建设成就”,百度文库2012-07-05),等等。这样的变化,靠分散的小农经济无法实现。

   但是,土地生产条件的改善,并没有充分转化为现实的生产能力。我国的农产品供给,始终徘徊在较低水平,不能满足国家建设和人民生活的需要。其主要原因,就在于人民公社实行的平均主义的经营管理体制,不能调动农民的生产积极性。多年来,广大农民从未停止改革“大锅饭”体制的探索。一旦政策松动,“大包干”就成了多数农民的不二选择。生产者的积极性调动起来以后,土地生产条件的改善,马上转化为现实的生产力,我国的粮食和其他农产品供给,不断跃上新台阶,完全摆脱了长期供不应求的局面。

   “大包干”的本质,是农地使用制度改革。具体内涵,就是把土地使用权从土地所有权中分离出来,农民凭借承包的土地使用权,成为参与生产、流通、分配全过程的,自主经营、自负盈亏的市场主体。在经济利益驱动下,广大农民在农作物生产周期内,合理安排、充分利用自己的劳动时间,务农之余,还可以兼营其他,既为社会增加供应,又为自己增加收入,这在统一经营吃“大锅饭”体制下,是难以做到的。

   土地所有权与使用权分离,古已有之,历朝历代的无地少地农民,都要靠租佃王公贵胄、豪绅地主的土地谋生。但是,在土地公有制条件下,把土地使用权分离出来,却是当代中国农民的伟大创造。

   这一创造具有如下特点,第一,土地私有的两权分离,怎么分,是地主说了算,农民被动接受。不可否认,地主中总有一些比较开明的人士,能够体谅农民的疾苦,农民中也确有少数刁民,惯于投机钻营。但是,基本的阶级阵线是明确清晰的,地主阶级是压迫者,农民属于被压迫阶级,不能主宰自己的命运。“大包干”则根本不同,农民是集体所有的土地的主人,土地使用权如何分配、如何承包,他们自己说了算。在改革初期,农民是自己命运的主人这一点,表现得尤为明显,承包主体有的是家庭,有的是劳动力,有的是小队、小组,还有个别的至今仍在坚持集体经营;承包期限,开始也是五花八门,有长有短,都是通过民主程序,农民自己决定的。后来政府逐渐介入,在广泛听取农民意见基础上,制定统一的承包规则和期限,土地承包关系日益规范化、制度化了。总之,家庭联产承包的两权分离,是广大农民的自主选择。

   第二,农业用地的两权分离,使农民成为独立的市场主体,突破了公有制与市场经济不能兼容的传统理论和观念,给各个领域的改革及相关理论研究,提供了启发、借鉴。40年间,凡是涉及公有经济的重大改革,都是在两权分离思想指导下推进展开的。譬如,国有企业改革,城市国有土地使用制度改革,国有林地、农地、草地使用改革,国有矿业权改革,集体建设用地和宅基地改革,等等。与之相应,公有制与市场经济能否兼容,公有制的产权如何构建等,也日渐成为理论研究的热门。

   在农民的土地承包权长久不变基础上,农地经营权转让市场逐渐形成,两权分离演变为三权分离,促进了农地经营规模的适度扩大,推动了农业现代化的发展。但三权分离的基础,还是两权分离。

   综上所述,我国改革开放事业,首先是从农村土地使用制度改革进行突破,并取得成功。其基本经验,是公有制性质的土地所有权不能进入市场,但可以把使用权与所有权相分离,并进一步析分出若干相对独立的、可以进入市场交换的财产权,在此基础上发展社会主义市场经济。在40年的改革开放中,这一经验对许多领域的改革,都有重要的借鉴意义。

  

   三、集体建设用地使用制度改革

   以“大包干”为主的农业联产承包责任制,增加了农民收入和农村的资金积累,解放了农村剩余劳动力,为发展非农产业创造了条件,促进了乡镇企业的异军突起。

   乡镇企业的前身是社队企业,最早可以溯源到1958年,人民公社化运动中的大办农村工业。60年代趋于沉寂,70年代被正式定名为社队企业,又有了一波比较大的发展。1978年全国社队企业的基本情况:企业数150多万个,职工2800多万人,总收入431亿元,占当年农村经济总收入的约30%。

   上个世纪 80年代以后,乡镇企业以惊人的速度迅猛发展。 1987年其产值达农村经济总产值的52.4%,首次超过了农业总产值。90年代末,乡镇企业的生产增加值已占全国GDP的30%,上缴税收占全国税收总额的20%,出口占全国出口总额的35%,成为整个国民经济的重要支撑了。(以上资料,参见黄小虎:“建立城乡统一的建设用地市场研究”,《上海国土资源》2015年2期)

   1978年以前的社队企业,都是农村集体经济组织(公社或大队、小队)投资兴办的。改革开放初期,多数企业仍是集体投资,但随着政策调整,个体、私人企业以及外商独资、合资企业,从无到有逐渐多起来了。这些企业的所有制性质、行业性质差别很大,但却有一个共同点,都是开办在乡村,使用集体经济组织的土地。1983年取消人民公社以后,就把这些使用集体建设用地的企业统称为乡镇企业。

   由于企业的所有制性质复杂多样,使用土地的办法差别就很大。集体投资的企业,初期往往是集体的附属物,由集体组织的负责人兼任企业负责人,是普遍现象。财务也是集体代管,统收统支,如果有盈利,集体统一分配,亏损了集体背着。这样的企业,类似于计划经济体制下的国企,企业用地也是划拨、无偿使用。企业发展得好,就会逐步摆脱对集体的附属地位,建立单独的领导班子、自负盈亏的财务管理,等等。如果企业向集体上缴利润,就有可能继续无偿用地,但实质上是有偿。

   农村个体户,一般是手工作坊,基本是开在自家宅基地上,土地属于无偿使用。也有的经营规模大了,自家面积不够,租集体的或别人的房子,那就是有偿了。

私营企业、外资企业(独资或合资)的用地,(点击此处阅读下一页)

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