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王明国:单边与多边之间:特朗普政府退约的国际制度逻辑

更新时间:2020-10-21 21:31:39
作者: 王明国  

   内容提要:特朗普政府的退约行为引发了国际社会对于国际制度体系运转的广泛关注。退约本质上是为了协调国际制度的刚性承诺与国家的灵活性需求之间的紧张关系。长期以来,国际制度理论对退约的研究相对忽视和不足,尽管“制度困境论”“制度互动论”“制度收缩论”和“制度现实主义论”等学说提供了部分解释,但仍需要明确退约在现有国际制度研究谱系中的位置。究其原因,制度主义在研究设计中用“背叛”研究把退约排除在研究议程之外,而制度扩散长期掩盖了制度退出的影响。本质上,制度主义聚焦制度的形成和维持,是一种关注稳定大于变动的理论。为此,文章从制度要素出发,提出退约具有国际制度自身的逻辑和特征,即从制度成员身份、条约义务偏好和后果不确定性程度这三个方面对退约进行动态把握。特朗普政府的退约行为是历史延续性和当前的特殊性相结合的产物,不会给当前的国际制度体系和国际合作进程产生决定性影响。对于美国退约后的国际制度行为,中国应高度重视,从政治、法律和经济等多维度加以全面审视,而非简单地从道德层面进行谴责。同时,中国在必要时需要重新审视退约作为外交战略的可选工具,以切实维护自身的国家利益。

   关键词:退约/国际制度/单边主义/多边主义/特朗普政府

   作者简介:王明国,上海对外经贸大学法学院教授。

   标题注释:本文有关“特朗普外交转向”的讨论得到了2017年国家社科基金一般项目(项目批准号:17BGJ015)的支持。

   特朗普上台后的大规模持续退约行为以及英国退出欧盟所造成的制度退出局面引发了国际社会的广泛关注。不过,与缔约的显著吸引力相比,退出国际制度在制度研究中往往处于盲点。退约是国家规避风险的重要方式,是为了协调国际制度的刚性承诺与国家的灵活性需求之间的紧张关系。长期以来,国际制度理论对于退约的研究是相对忽视的,对于国家何时以及为何退出条约的论述不足。国际制度研究需要对制度退出予以足够关注,反思自身研究偏差,关注国际条约法和国际组织法的合理关切,把退约重新“找回来”。

   多边主义是行为体普遍遵守的行为规范,国际制度则是协调国际关系的核心规则。当前,多边主义和国际制度正陷入危机之中。美国退出国际制度突出暴露了国际制度背后掩盖的政治因素,各国围绕国际组织的立场是否模糊、解决方案是否公平等产生分歧,为此,需要关注多边国际制度的立场公正性、合法性和透明性问题。尽管出现了特朗普政府大规模退约这一现象,但应避免因一个主要成员而忽视了其他成员的利益并使国际制度面临危机。

   本文尝试从国际制度层面梳理关于退约的研究现状、基本原因、运行机理及其对国际制度和世界政治秩序的影响,特别是明确退出研究在国际制度研究谱系中的位置,试图揭示国家退出条约的国际制度特征和行为逻辑,在此基础上,分析中国如何应对这一新挑战。本文认为,特朗普政府的大规模退约行为不会给当前的国际秩序体系和国际合作进程产生决定性影响。一方面,退约具有阶段性和周期性特征,现有国际制度体系经受了美苏冷战、国际金融危机等重大事件的考验,特朗普政府的退约阻挡不了国际制度与国际合作的进程。另一方面,美国对多边主义历来都是选择性承诺,在任意一个领域都没有完全地倒向单边或多边,一直采取介于两者之间的行动,避免自己陷入制度性承诺和义务之中。特朗普政府试图通过在单边主义与多边主义之间的徘徊往返,来体现“美国优先”,实现“让美国重新伟大起来”。为此,中国需要对美国的退约行为加以进一步的分析,积极予以应对。

  

   一、基本概念与研究现状

   (一)基本概念

   从某种意义上讲,退约首先是个法律命题,其次才是个政治命题。条约、退约与国际制度是三个具有紧密联系的概念。条约是国际法的主要渊源,也是国家间相互交往最普遍的法律形式。条约是国际法主体之间以国际法为准则而缔结的确立其相互权利和义务的书面协议。从严格意义上的条约构成要件出发,条约是“两个或多个在国际法中具有法律人格的当事方之间签订的、在国际法范围内运作的、旨在产生法律权利和义务的、具有适当的正式性质的协议”。在国际法实践中,规定国家之间权利义务的表述可以有各种不同的称谓,如条约、公约、协议、议定书、宪章、盟约、规约、换文(换函)、宣言、联合声明(联合公报)、临时协定和谅解备忘录等。

   国际制度是国际关系学的一个基本概念,是指“规定行为体的角色,约束有关活动并塑造预期的一整套持久并相互联系的(无论正式或者非正式)规则”,包括正式的政府间组织或跨国非政府间组织、国际机制和国际惯例。其中,国际机制提供博弈规则,国际组织是行为体遵循规则的载体,而国际惯例则是长期实践形成的行为准则。国际制度的核心是一系列规则,其中很大一部分是法律规则。法律规则赋予国际制度、组织和机制发挥效力的范围与权威,因此,法律和国际制度存在紧密关系。

   退约既是国际法学的术语,也是国际关系学的术语。从国际法学的角度看,国际条约的单方退出是指由某一缔约国单方启动的终止受条约项下法律约束的程序。从国际关系学的角度看,退约是指退出国际制度的具体国家行为。在国际法中,能否退约取决于法律条款是否允许或缔约方是否一致同意,即便国际法没有规定退约的条款,国家也有权退出条约。对此,1986年缔结的《关于国家与国际组织间或国际组织相互间条约法的维也纳公约》做出了明确规定:(l)无关于条约终止的条款及无规定条约废止或退出的条约不能废止或退出,除非:(a)在缔结条约时,各当事者承认可能废止或退出条约;(b)由条约实质引申出条约废止或退出的权力。(2)当事者应至少提前12个月通告其打算在第(1)段下废止或退出条约。

   退出是国际制度的重要组成部分,也是条约协商、条约缔结以及遵约需要考量的重要方面。国际制度在缔约与退约之间存在一个完整的“反馈回路”(feedback loop),缔约、遵约直至退约共同构成了条约的整个运行体系。退出条约和非遵约(noncompliance)行为一样均会出现于制度运行过程中,退约不能等同于违约。退约成本要小于违约,违约可能导致集体制裁、启动争端解决机制等不利结果,退约则可以避免遭受违约的惩罚。虽然一个考虑激活退出条款的国家将被置于对退出的声誉成本与留任成员的成本进行比照的位置,但退约是国家保有的权利之一。退约现象的出现需要国际制度理论更关注自身研究议程的再设置。

   (二)关于国际制度退出的四种观点

   退出具有条约规则、国内偏好和外部事件的共同作用因素。因此,现有解释主要集中在国际法学、政治学和国际关系学三个学科领域,具体对应为条约法、国内政治以及外交政策等层面。近年来,国内外学界对此进行了深入的分析。不过,这些研究是从成本—收益、声誉威望、问题结构、国际环境变化等制度外因素出发分析退约。本文主要关注国际制度理论对退出研究的基本状况及何种制度因素导致退约。总体上,国际制度理论忽视了退出国际制度的情况,但是,退出是国际制度研究议程的一部分。在此方面,一些制度研究成果提供了部分的、分散的解释,如“制度困境论”“制度互动论”“制度收缩论”和“制度现实主义论”等。

   1.国际制度困境论。制度困境(institutional dilemma)是退出国际制度的最基本解释方案,反映出当前国际制度体系陷于困境之中。通俗地说,制度困境往往也被认为是“制度老化”和“机制僵化”导致成员的退出。国际金融危机、民粹主义和逆全球化使得国际制度的功效和作用受到限制,国际制度的有效性面临前所未有的挑战。罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)等人认为,自由主义国际秩序在战后和平建设等方面发挥了重要作用,却离缔造这一秩序的美国日益疏远,普通民众自国际制度建立起就被排除在外,现在很多民众认为这个秩序是被操纵的。

   2.国际制度互动论。退出国际制度成为制度互动(institutional interplay)的重要诱因,也是新建制度的一个可能起点。制度互动论对于国际制度退出可以提供部分的解释,如国际制度复杂性和国际制度竞争等。在制度复杂性背景下,强国有能力选择退出及在众多制度中谋求自身利益,可以很容易利用“战略不一致”方便退约——在其他场合故意形成不一致的规则,因为强国具有更强的能力退出一个制度并建立一个新制度。国际制度互动导致了一种引人关注的重要后果——国际制度竞争。在国际制度扩散背景下,国际制度竞争试图分析制度互动背景下制度间的博弈,特别是主导国围绕规则制定和伙伴争夺而开展的竞争。退约是应对国际制度竞争的重要路径,既有可能是先前阶段制度竞争结果的反映,也有可能是新一阶段国际制度较量的开端。

   3.国际制度收缩论。制度收缩(institutional retrenchment)是指大国频繁退出或威胁退出国际制度的现象。对于退约国而言,退约使得制度收缩成为一种政策选项。当前,如果美国能够成功地通过制度收缩重新设置对其有利的国际制度条款,并促使其他国家分担更多的国际义务,那么可能同时出现对美国有益的三个结果:延续制度非中性、转移国际负担、减少其他国家的净收益。究其根源,制度收缩是战略收缩的体现,制度收缩导致国家减少对国际制度的投入,减少多边主义参与的局面和形象。不过,制度收缩只是对退出国际制度的另一种暂时性政策表达,还需要通过与制度伸展(institutional expansion)作对应比较,落脚于关注收缩的战略意图。制度收缩并非政治孤立,而是战略性目标和手段的调整。

   4.制度现实主义论。制度现实主义(institutional realism)有关国际制度退出的相关研究成果认为,特朗普政府的退约是主导国家基于权力考虑针对国际制度体系的个体反应。这种考虑的出发点是现实主义的权力,渠道是退出制度,因此是制度现实主义的范畴。制度现实主义以权力为视角,揭露了制度中存在的“溢出效应”与“消耗效应”,不过,制度现实主义的核心是权力关系对于国家行为的影响,反映的是国家逐利的本质。国际制度理论的基本立场是国际制度本身而不仅仅是权力博弈决定国家行为,因此,尽管制度现实主义为分析制度退出提出了新的视角,不过仍有待进一步研究退约的国际制度因素。

   总体而言,学界对于退约的国际制度分析是不充分的。国际制度研究未能解决退出选择权问题,研究议程未区分退出与违约之间的关键区别,因而忽略了条约方程式中的一个重要部分——从威胁退出演变成完全的敌意或对抗,国家完全退出条约,而完全退约又从整体上削弱了国际制度的权威和效力。因此,退约既会对国际制度产生重要影响,也可以倒逼制度改革和再协商进程,推动制度的完善。为此,本文从国际制度的现有分析视角出发,对于退约的因果关系进行分析。

  

   二、退约与国际制度理论

   退约的出现反映出学界需要关注国际制度研究议程中缺失的关于退约原因的分析,以及退约对于国际制度的影响。在此基础上,本文分析国家退约的国际制度原因,构建退约与国际制度之间关系的分析框架。

   (一)国际制度“退约缺位”的基本原因

   退约是国际制度体系的一部分,但是,国际制度理论很长时间里缺少有关退约的论述,其原因主要包括如下几个方面。

其一,新自由制度主义是一种关注稳定大于变动的理论。自新自由制度主义形成起,制度的形成和延续问题就是其关注的核心。该理论的奠基之作《霸权之后:世界政治经济中的合作与纷争》一书的核心论点是,“机制一经建立,即便其创立时的原始条件已经消失,机制仍有可能继续存在”。作者罗伯特·基欧汉对国际机制的论述优点在于能够解释国际制度的创立与维持,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《当代亚太》2020年第1期
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